中国治霾提速：环境质量是否改善纳入官员考核
中国治霾提速
《大气污染防治行动计划》首次将细颗粒物纳入约束性指标，并将环境质量是否改善纳入官员考核体系之中
文/《瞭望》新闻周刊记者温泉
2014年1月1日起，中国将有161个地级城市向社会实时发布空气质量信息并参与空气质量排名，这比2012年的74个，翻了一倍还多。按照计划，这一数字将在2015年底增加到338个。
中国正在紧锣密鼓地推进雾霾治理。中国环境科学研究院副院长柴发合向《瞭望》新闻周刊记者透露，目前包括“约谈”在内的大气污染治理的奖惩措施都在制定当中。
2011年10月以来，北京等大城市连续出现雾霾天气，引发舆论关注。在随后12月的第七次全国环保大会上，时任国务院副总理李克强表示，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。
此后，中国出台一系列政策措施治理雾霾。“在我看来，这的确是个创举，国家对雾霾治理的重视程度是前所未有的。”柴发合认为。
历史性转变
中国对大气污染的治理正在提速。
柴发合告诉本刊记者，以北京市为例，2013年9月12日，国务院公布《大气污染防治行动计划》，其中提出京津冀地区细颗粒物浓度5年下降25%，每年就是5%；北京市下降33%，每年就要下降百分之六点多，“是原来的3倍以上”。
他解释说：“近十年来，全国大气污染防治工作做得比较好的城市，包括北京、上海、广州等，每年空气改善程度，也就是主要大气污染物下降幅度，基本上都在2%左右。”
近两年来国家出台的一系列治理雾霾的政策措施当中，柴发合认为最具里程碑意义的有三个：2012年2月29日发布的新的《环境空气质量标准》、2012年9月27日国务院批复的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、2013年9月12日国务院发布的国家《大气污染防治行动计划》。
2012年2月29日，新的《环境空气质量标准》发布，实现了与世界卫生组织第一阶段目标值接轨。
《重点区域大气污染防治“十二五”规划》是中国第一部综合性大气污染防治规划，它一改过去宽泛地讲大气污染治理，而是把污染治理分为“三区十群”，区分了重点控制区和一般控制区，并在京津冀、长三角、珠三角这三个区域首次将PM2.5纳入考核指标。环保部副部长吴晓青曾评价说，这标志着我国大气污染防治工作进入了由“以总量控制为目标导向”向“以环境质量改善为目标导向”的历史性转变。
2013年1月，四次雾霾天气影响中国中东部地区。柴发合说，这次雾霾之后，社会各界都意识到，如果再按照2012年确定的《规划》速度去治理雾霾，太慢了，不能满足老百姓的期盼。因此，新一届政府拿出更强有力的措施，制定更积极的新规划，去积极回应民众关切。
他评价说，《大气污染防治行动计划》是有史以来力度最大、措施最综合、保障措施最周密、考核最为严厉的空气治理行动计划，其严厉程度又远远超过了2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。
与此同时，环保对许多行业的约束都在收紧。2013年2月19日，环保部确定，将对包括19个省(区、市)的47个地级及以上城市在内的重点控制区，对火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行业及燃煤工业锅炉的新建项目，火电、钢铁、石化工业以及燃煤工业锅炉的现有项目，实施特别排放限值。2013年12月，环保部科技司司长熊跃辉在出席2013中国环保上市公司峰会时介绍，2013年以来环保部已出台100多个标准。
“这意味着，为了达到目标，我们必须付出超常规的努力。”柴发合强调指出。
“超常规的努力”
十八届三中全会提出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”2013年12月6日，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名，中央有关部门不能单纯依此衡量各省(自治区、直辖市)的发展成效，地方各级党委政府不能简单地依此评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核；并要求加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。
政绩考核指标，被认为是中国进行环境治理的“牛鼻子”，因为它关乎地方政府如何处理经济发展与环境保护的关系。
其实在2013年9月12日公布的《大气污染防治行动计划》中，这一点已有体现。行动计划首次将细颗粒物纳入约束性指标，并将环境质量是否改善纳入官员考核体系之中。如果没有完成年度目标任务，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任。
为确保各项任务措施真正落地，行动计划对考核和问责作了明确规定：“国务院与各省(区、市)人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。”“这是以前从来没有过的重大突破，首次提出组织部门参与考核的要求。”环保部污防司副司长汪键曾向媒体评论说。
考核体系之外，发展方式和能源结构被认为是治理雾霾的关键。环保部部长周生贤多次强调：“我国大气污染问题是长期粗放型经济增长方式积累造成的，如果不从经济结构的源头控制污染问题，单纯依靠末端治理缓解环境压力，无异于‘扬汤止沸’。”
《大气污染防治行动计划》提出“调整优化产业结构，推动产业转型升级”，“加快调整能源结构，增加清洁能源供应”。其中提出的具体行动，如严控“两高”行业新增产能、加快淘汰落后产能、压缩过剩产能、控制煤炭消费总量、加快清洁能源替代利用、推进煤炭清洁利用、提高能源使用效率等，都是已在实施并且正在大力推行的政策。
为了保障政策推行，中国将投入巨额资金。根据科学论证及评估，《大气污染防治行动计划》共需投入1.75万亿元，将通过五个渠道筹集：按照“谁污染谁负责”的原则，由企业承担；积极引入社会资本和民间资本进入大气污染防治领域；通过价格杠杆疏导部分治理成本；以地方政府加大民生领域“煤改气”、黄标车和老旧车辆淘汰等的政策支持力度；中央财政设立专项资金，通过“以奖代补”加大对重点区域大气污染防治的支持力度。
与此同时，国家对节能环保产业的支持力度也大大增强。2013年8月1日，国务院印发《关于加快发展节能环保产业的意见》，明确了今后3年的发展目标，包括节能环保产业产值年均增速15%以上。到2015年，节能环保产业总产值达到4.5万亿元，成为国民经济新的支柱产业。通过推广节能环保产品，有效拉动消费需求；通过增强工程技术能力，拉动节能环保社会投资增长。
建设强有力的执行体系
为了保障目标实现，更加强有力的执行体系正在建设当中。
2013年9月18日，京津冀及周边地区大气污染防治工作会议在北京召开。环境保护部与北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等六省区市人民政府在会上签订了大气污染防治目标责任书。10月，中央财政安排50亿元用于京津冀蒙晋鲁六省份的大气污染治理工作。大气污染的区域联防联控落地。
环保部部长周生贤2013年10月23日公开表示，国家正在制定大气污染防治专项资金、能源行业加强大气污染防治工作方案、耗煤项目煤炭减量替代管理办法、考核办法等《大气污染防治行动计划》的20多项配套政策。
2013年11月13日，在中国环境与发展国际合作委员会2013年会上，周生贤透露了环保领域的六大改革重点工作，分别是：建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制；健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革；及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督；完善污染物排放许可制，实行企业污染物排放总量控制制度；对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。
其中关于“独立进行环境监管和行政执法”的表述，被业内专家认为预示着环保部门将实行全国范围内的垂直监管。
此外，根据《国务院2013年立法计划》，《大气污染防治法》的修改已列入一档立法计划，重点解决环保“守法成本高、违法成本低”等症结。
环保部副部长吴晓青2013年12月公开表示，环保部已经联合最高人民检察院、最高人民法院出台了环保的新司法条例解释，要求加强环境保护，公安部门执法衔接，形成打击污染企业强大合力，转变过去环境保护守法成本高、违法执法难的困境。
“十一五”以来，在行政力量的强劲推动和巨额资金投入下，中国节能减排步伐大大提速。从2006年到2012年，中国单位国内生产总值能耗下降了23.6%。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军向本刊记者指出，这些措施的采取与雾霾治理具有协同效应，“但是以前我们采用行政命令的方式比较多，今后主要是靠市场和法治的力量，关键还要看政府职能转变”。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，这将成为中国未来改革的着力点。
柴发合向本刊记者表示：“以后我们在利用市场方式方面，如排污收费、产业结构调整、企业污染防治等方面，还需要制定更为精细的政策方案。”□