陶武先：依法治国“官”为先
编者按：党的十八大以来，习近平总书记多次就法治建设发表重要论述。他深刻指出，“法治是治国理政的基本方式”， “让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义” ，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。建设法治中国重在官员信法守法。陶武先同志《依法治国与领导干部的法律意识》原文发表于《中共中央党校学报》2001年第3期，在党的十八届四中全会召开之际，我们以《依法治国“官”为先》为题重新刊发此文，供读者学习思考。
依法治国 “官” 为先
——强化领导干部法律意识的三个环节
·陶武先
“法律是一种正式的规范，它是由国家颁布的用以控制人类行为的规范”[①]。作为社会意识的一种特殊形式，法律意识是人们关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总和，它表明人们对法律和法律现象的看法和对法律规范认同的自觉程度。领导干部的法律意识是在领导干部的主观世界中关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总和，这一总和不仅包含着领导干部对法律的理解、掌握和认同，而且还内含着领导干部在工作实践中运用法律的能力。
在我国，领导干部的法律意识是社会占主导地位的法律意识的表现形式。这种法律意识具有前导性：各级领导干部是社会活动的引导者和组织者，“依法治国”有赖于他们在法律意识上对社会的指导和示范，法律意识在整体上居于社会法律意识的前列。这种法律意识具有理论性：法律意识表现为法律心理和法律思想体系，与一般群众相比较，领导干部的法律意识较多地表现为内化于自身的思想观念。这种法律意识具有工具性：在依法治国的时代中，法律意识是领导干部搞好工作的重要思想指南，“依法治国”、“依法行政”已成为搞好领导工作的内在心理要求。领导干部法律意识的上述特点，使其在整体实践中居于“为先”的地位，并对社会活动产生着广泛的影响。正因如此，强化领导干部的法律意识具有深远而重要的时代意义。
领导干部法律意识的形成既有一般法律意识形成的共性，也有与领导身份、作用、意识相关联的特殊性。作为一种群体意识，领导干部法律意识的形成既有认识和实践的互动作用，也有社会运行机制的强化作用。在领导干部法律意识的形成中，认识的内化、实践的催化和机制的固化是三个重要的环节。认识的内化指在对法律现象不断认识的基础上，通过自觉而系统的学习，形成有关法律问题的认识结构模式。这一模式决定了法律意识在领导意识中的认识向度，决定了法律武器在领导活动中的重要地位，决定了法律方法在领导工作中的积极作用。领导工作实践为领导干部法律意识的产生提供了经验事实，法律知识的学习则使这种经验事实经过“内化”而升华为具有理论主导的法律意识。实践的催化指在实施领导的实践活动中，面对“依法治国”、“依法行政”的社会呼唤和实践需求，务求按照法定的要求和法律的规范实施领导活动；通过客观外在的实践催生自身的法律意识并使之日益强化，通过领导实践的认识动力作用使领导法律意识由一般法律心理催化为有关法律的系统理论知识。机制的固化指通过一系列运行机制的建立，使涉及领导工作的各种活动具有合法的规范、合法的程序、合法的手段，通过领导活动的客观背景条件促进领导干部形成自觉的、自主的、稳定的法律意识。领导干部法律意识的形成是认识、实践和机制三方面交互作用的结果。显然，强化领导干部的法律意识也必须通过认识、实践和机制三个环节。
强化法律意识的认识环节
强化领导干部法律意识的认识环节，围绕一个“法”字，应在学法、懂法和说法上下功夫。
在学法上要有内驱力。内驱力是一种热情，正如马克思所说：“热情是人强烈追求自己的对象的本质力量”[②]。领导干部学法的内驱力来源于对“依法治国”的历史使命和“依法办事”的民众诉求的认识。党的十五大报告指出：“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治” 。十五大在总结改革开放以来民主法制建设经验的基础上，确认了“法治”的概念，并把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为政治体制改革和民主法制建设的最基本的目标和任务提出来。从“法制”到“法治”，尽管一字之差，但这却是在政治体制改革和民主法制建设方面的一次飞跃。正如党的十四届三中全会所提出，改革决策要与立法决策紧密配合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。如果说，我国的领导方式在80年代从单一的政策调控结构向以政策——法律二元结构过渡是第一次飞跃的话，从以政策为主导的调控结构向以法律为主导的调控结构过渡则是第二次更高层次的飞跃。这一飞跃对领导干部的意义在于，领导活动日益趋向法治化，法律操作正在取代部分政策操作，法律方式逐渐成为重要的领导方式，“依法办事”成为领导活动成功的必要条件。不懂法不能履行领导职能，不用法难以实现领导目标。因此，只有努力学习法律，才能成为新时期有作为的领导者。
在懂法上要有理解力。法律意识包括感性法律意识和理性法律意识，只有理性层次上的法律意识才能有效地指导“依法行政”的工作实践。领导干部要“懂法”，就应从理性的高度理解社会主义法律治精神，必须在具体法律条文基础上理解根本大法即宪法。依法治国首先是依宪治国，树立宪法权威至尊，切实维护和实施宪法，才能真正“建设社会主义法治国家”。必须在具体法律行为中体现社会主义民主政治意识，它是法治的基础、灵魂和动力。树立人民权力至上、人民意志与利益高于一切、人权与公民权神圣不可侵犯的法律意识，才能从法律的高度保证群众路线的贯彻实施。必须正确区分“法”和“理”关系，对“合法不合理”、“合理不合法”的现象和矛盾，要善于在规律性和规范性、全局性和局部性、稳定性和暂时性的对立统一中辩证地理解和创造性地加以解决。
在说法上要有影响力。我国在走向法治国家的历史进程中，由于党和政府在社会生活中的主导地位，各级领导干部执法、守法和说法的效果，对社会的法治化走势和水平产生着重要的影响。领导干部向广大群众“说法”的影响力，既是领导干部法律意识强弱的一种表现，也关系着向社会公众的普法效果。从法律意识的主体角度看，领导干部的法律意识在社会层面上表现为群体法律意识，而在领导者的工作领域中表现为个人法律意识。领导干部的重要作用，就是通过“说法”而形成一定范围法律意识的启蒙和巩固。领导干部“说法”，就是要让领导者个人的法律意识转化为一个单位、一个区域的群体法律意识。在这种转化中，领导干部说法的影响力，对该单位、该区域群体的法律意识产生着直接影响。从认识的角度看，除了“现身说法”外，领导干部说法应将国家根本大法的宣传与各类具体法律的讲解结合起来，应将“晓之以理”和“明之以法”结合起来，应将一般法律规定和本单位的业务工作结合起来，应将抽象的法律条文和生动的具体案例结合起来。