环科院副院长谈区域污染治理:地方中央分工不清
环保系统这一年：生态环境监管职责再谋变
作者：王尔德
2012年相关研究指出，中央政府的53项生态环境保护职能，环保部承担40%，其他9个部门承担60%。涉及环保部的21项职能，环保部独立承担的仅占52%。
今年《政府工作报告》继续提出将加强事中事后监管。坚持放管并重，建立纵横联动协同管理机制，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。生态环境、食品药品和土地市场是与公众息息相关的三个领域，但又是放管平衡问题中三类不同问题的集中体现。
生态环境监管体系并不缺乏外部关注，人们对“强势”的期待很高，在政府内部又与环境保护系统的编制、职能、架构都紧密相关。相关部门是在政治和社会双重压力下启动改革，目前增加督查力度，回应社会关切的方向，还只是监管谋变的开端。
在整合组建相关部门后，食品药品则同时在监管和审批上面临诉求。人们呼吁加强和整合监管职能，同时又对部分前置审批的效率持有怀疑，审批和监管某种程度上有着目的一致性。改革到底从何处松绑，那些需要收紧的责任对应哪些专业人力资源，已经是多年的热点问题。
国土部门则面临着发生深刻变化的市场和制度环境。人们对部分土地市场的价格分配机制发生变化，已经有着明确的预期。很多人理解用途管制的价值，但同时更在意利益分配的安排。国土部门提升了技术手段，却仍然会在地方就近管理和中央强力管控之间寻求平衡。
中国经济需要稳增长，放活力，还涉及权力寻租这样难以得到容忍的问题。松紧的分寸仍需审慎以待。
随着大面积雾霾事件接二连三的发生，现有生态环境监管体制再次成为“两会”关注的热点。
两会前夕，关于环保部扩权的消息一度传出。“虽然这则消息带有捕风捉影的性质，但舆论的热烈情绪也反映了人们对一个更有效的监管体制的殷切期望。”全国人大代表、中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅说。
从去年1月受影响面积达130万平方公里的雾霾事件，到今年2月最严重时受影响面积达121万平方公里的雾霾事件，雾霾的严重程度似乎并没有明显好转，但与此同时环保部以及中国的生态环境管理体制似乎在开始变化。雾霾能否成为中国生态环境监管体制变革的一个重要历史契机？
去年11月，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要改革生态环境保护管理体制。在过去的一年内，生态环境管理体制是否正在开始起变化？未来又将向何处去？
体制机制并无明显变化
作为媒体舆论关注的风暴眼，环保系统在过去一年里是否发生了本质性的变化？
对此，一位地方环保厅官员对21世纪经济报道记者如此回答：“只能说国家越来越重视以雾霾治理为代表的环境治理问题，一个最典型的例证就是国家在强力推行三大环保行动计划，试图以铁腕治污，但除此之外，我并没有看到环保系统在管理体制和运行机制方面有哪些新变化，同时一些诸如部门权责不一的老问题依然存在。”
新一届政府确实十分重视环境问题，上任之后即表示要推出三大环保行动计划，以回应民众关切。其中，《大气污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》)已于去年9月由国务院发布，《水污染防治行动计划》和《土壤环境保护和综合治理行动计划》还在研究编制当中。
实际上，在大气领域，环保部、发改委和财政部三部委曾于2012年12月联合发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(以下简称《规划》)，这是我国第一个专门针对大气环境的专项规划。而在《规划》发布9个月后又发布一个全新的大气规划，即《行动计划》。
对比《规划》和《行动计划》的指标不难发现，后者比前者的目标和手段要更加严厉，这也意味着《规划》在一定程度上不再是现阶段的工作目标。
“这种调整的变化固然表明高层的重视，但也说明我们的规划编制不够科学，依然存在应急式的运动治理思维问题。” 世界自然基金会美国办公室中国项目主任、北京师范大学环境学院兼职教授胡涛对21世纪经济报道记者分析。
在治理目标和治理手段之外，更应该关注治霾的长效体制和制度性机制。“在这方面，《行动计划》并没有突破。大气污染的区域性和复合型特征越来越明显，仅有《行动计划》中提出来的名义上的区域联防联控机制还不够。区域性大气污染到底怎么解决？是否需要成立一个负责区域大气污染的派出机构？具体如何操作？这些关键性的问题还有待进一步探索。”王毅分析。
王毅进一步指出，这一问题在《水污染防治行动计划》可能也将继续存在。如果这一计划继续沿袭《大气污染防治行动计划》的思路，只是设置更严厉的目标，采取更严厉的手段，那么预计对跨行政区域、跨多部门的流域环境问题的治理效果短期内可能有效，但估计难以持续，容易在稍一放松之后就出现反弹。“所以我对《水污染防治行动计划》的期待是，能否在流域环境的综合管理机制上有所突破。”
新的环保行动计划在长效体制和制度机制上尚未突破，因此，在跨行政区的重大区域性、流域性环境问题上的治理路径也尚待清晰。
“在区域污染治理问题上，地方政府和中央政府在职责上怎么分工，各自承担什么责任，目前似乎并不是十分清晰。我认为这一点也需要尽快明确。”中国环科院副院长柴发合对21世纪经济报道分析。
全国人大代表、永清环保集团董事长刘正军对21世纪经济报道分析，根据《环保法》，各级人民政府对区域内的环境质量负责，“各级政府都要负责，担心最后可能就是无人负责”
上述困境与我们目前的央地体制密切相关。“目前，各级政府之间生态环境保护方面的事权划分主要依据法律法规和政府部门三定方案，但中央事权、中央和地方共同事权和地方事权并没有清楚的界定和划分，支出责任如何划分也没有明确说法。”全国人大环资委法案室副主任王凤春对21世纪经济报道解释。
王凤春认为，地方政府对所辖区域环境质量负责的法律规定，同地方环境保护的事权和支出责任不匹配。虽然近年来中央政府通过提供一般性转移支付和专项转移支付，提高了地方环境治理能力，但多数地方尤其是市县一级地方政府尚难有同法律规定要求匹配的财力。
前述地方环保厅官员对21世纪经济报道表示，“在当前的形势下，生态环境保护的事权应该上归到中央，不能以中央没有财力和人力为借口，中央应该改减少对产业的具体管理，将工作中心转移到环保、社保等公共服务上来，这些事项的职责应该由中央政府承担，这才符合现代国家的要求。”
“问题在于，如果环保要垂直管理，那么民生领域同样重要的食品和药品等领域是否也都要实行垂直管理？我认为需要充分的论证，垂直管理也有垂直管理的问题，它不能充分发挥地方的积极性。”王毅分析。
在王凤春看来，目前中央政府生态环境保护部门和地方政府生态环境保护部门之间基本上是行政业务指导关系，尽管通过设置地区督查机构(如环保部的区域环保督查中心和核与辐射安全监督站)、加强流域水资源保护机构职能、对地方各级环境保护部门领导干部实行双重领导(以地方党委管理为主)等措施，强化了中央部门对生态环境保护工作的引导和监督，但在中央部门对地方部门行政指导关系为主的制度框架下，尚难发挥有效作用，在处理跨行政区域的区域性、流域性重大环境问题时目前尚缺乏有约束力的体制机制安排。
21世纪经济报道记者获悉，当时的国家环保总局从2006年开始组建环境保护的区域管理机构，在华东、华南、西北、西南、东北、华北6个区域组建了环保督查中心，其监管范围覆盖了全国内地31个省市自治区。
“环保督查中心属于环保部的直属事业单位，并无执法权，其执法属于环保部的授权执法，实际上其对全国性的环境污染行为的处罚权也有限。它对地方的环境污染违法行为只能进行督查，并无处罚权，该执法权属于当地的环保主管部门，督查中心的作用是只能督促地方的环保部门去执法。”王毅分析。
“即便是就其自身的督查功能而言，实际作用也相对有限，每个督查中心大约40个的人员编制，而它面对的是一个区域内成千上万的企业，想督查也督查不过来，因此对环境违法行为的督查更多地要依靠地方，包括省一级的监察总队、市一级的监察支队、区县一级的监察大队。”环保部华北督查中心的一位工作人员对21世纪经济报道记者介绍。
王毅认为，人事和财权都受地方政府支配的地方环境监察系统往往是不可靠的，其独立监管能力受到地方保护主义等各种力量的制约。因此，如何提高环保督查中心的督查能力也是一个比较重要的议题。
再以流域的水资源管理为例。此前水利部与环保部在主要流域共建的下设于流域管理委员会下面的水资源保护管理局，但该机构并不能承担起流域环境问题的协调职能。
“在一个时期内，水资源管理局形式上曾实行水利部和环保部双重领导，但是两个部门在预算、人员安排、信息分享等问题上不能达成共识，导致这个机制无疾而终。目前，流域委员会只是水利部的派出机构，而不能代表环保部和发改委，也不能代表水域的各个利益相关方。”王毅介绍。
因此，王毅建议，生态管理体制改革非常紧迫的任务就是，要优先考虑建立区域和流域环境综合管理派出机构，构建“区域和流域环境综合管理体系”，为解决当前严重的区域、流域性环境问题奠定必要的体制和制度机制。
生态环境职能如何整合？
同时，生态环境的管理职能过于分散，部门职责不清， 也是制约污染治理的一个重要因素。
“目前生态环境保护的各项管理职能分散在各个部门，按照积极稳妥实施大部制的行政体制改革的总体思路，对这些部门适当合并和重组势在必行。”王凤春介绍。
据中国环境科学研究院2012年的一项研究 ，中央政府53项生态环境保护职能，环保部承担40%，其他9个部门承担60%。涉及环保部的21项职能，环保部独立承担的占52%，与其他部门交叉的占48%，其中比较突出的表现在水资源保护与污染防治、生物多样性保护与自然保护区管理等领域。
就公众关心地下水保护为例。根据九三学社的《关于加大地下水保护与污染防治力度的建议》，地下水监管事涉及国土资源、环保和水利等部门。环保部组织拟订地下水的污染防治规划并监督实施，水利部负责指导地下水开发利用和资源管理保护，而国土部则负责指导地下水的动态监测和评价。各个部门职能多有交叉，界限较为模糊，有待建立有效协调机制。
再以土壤污染治理为例。“土壤污染治理的职能在环保部生态司，但又不可避免地涉及到国土部的耕地保护司和地质环境司，以及负责粮食生产管理的农业部。这里面矛盾就来了，化肥用多了，粮食可以增加，但会污染环境，如何统一协调？”全国政协委员、中科院南京分院院长周健民对21世纪经济报道记者分析。
目前，关于生态环境管理体制如何改革，官方并没有明确的表示。根据环保部部长周生贤在为《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》写的《改革生态环境管理体制》一文中，提到生态环境管理体制的六项任务当中的首要任务就是，“建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。
不过，此前环保部和中国工程院在2011年发布的中国环境宏观战略研究报告曾经提出了近期、中期和长期三个改革思路，这在一定程度上能够代表有关部门的基本态度。
该课题组提出，近期(2008-2020)的具体改革思路是，整合水污染防治，实行城市、陆地、海洋的水污染防治协同治理；整合固体污染物治理；加强环境保护部在气候变化应对中的作用。
中期(2020-2030)的具体改革思路是整合分散在各部委的生态保护职能，并对国家环保部门进行调整，使得生态保护与污染防治相统一；相应改革国家环保部门的内设机构，带动环境保护与生态保护的纵向协调；进一步加大国家环保部门在环境事务方面对其他部委的协调职能，使得其他部委的决策能够符合环境保护的要求。
长期的具体改革思路是整合与环境、生态相关的重要资源；利用可持续发展和生态环境保护的思路促进资源的使用和开发；促进农业部门、土地部门等其他资源部门的生态保护和环境保护意识。
上述思路是否符合中央决定？是否可行？国务院各部门之间尚有很大争议。“当前各部门、各地方对生态环境体制改革的认识尚不统一，很多体制改革的基础性工作尚未展开，需要通过深入研究和试点示范。”王凤春指出，同时我们也要看到，即便是在现有的制度和法律授权下，各级环保部门的监管工作还有很多不到位的地方，有很大的继续提高的空间。
“之前有人提到的‘大部制’，可能只解决环境内部各个要素的协调，而无法解决环境与外部的经济发展之间的关系。在当前的发展阶段及经济发展方式转型过程中，没有宏观经济等部门的参与，单靠环保部门完善管理是难以实现环保目标的。”王毅分析，在没有部门协调机制的法律依据背景下，难以充分发挥实质意义上的协调功能。
此外，多位采访对象都对21世纪经济报道指出，环境的治理不应仅仅依靠政府，应该通过制度安排，鼓励区域各利益相关方参与，特别是通过更加透明的信息公开制度、环境监督制度和环境公益诉讼制度等，促进社会公众的参与，鼓励环保公益组织的发展，真正把公众作为促进环境保护的骨干力量。