学者:限行限购减损公民权利 实施应有法律依据

　　★聚焦立法法

　　南都讯 记者吴斌 陈磊 商西 发自北京 税收法定了，收费能不能法定？设区的市可以立法后，地方会不会滥用立法权？“红头文件”满天飞，能不能通过立法法修改得到遏制？南都记者采访各方人士，聚焦修法六问。

　　多位专家认为，立法法修正草案中一项非常重大的规定就是，没有法律法规等依据，政府规章不得设定减损公民权利或增加公民义务的规范，这一规定今后或将带来深远影响。

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　　政府非税收入怎么规范

　　当前各种附加费等行政事业性收费非常混乱，是否可以在立法法修改中予以规范？

　　“不仅税收法定，收费也应该法定”，全国人大常委会委员尹中卿此前在审议立法法修正案草案时指出，现在政府性基金很多都是以“红头文件”或地方政府文件来确定，“如果仅仅管住了税，而没管住费，公民、法人和企业照样还是负担很重”。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文也提到，现在税收法定原则已经深入人心，但中国政府的收入中，税收收入只占到约60%，还有约40%属非税收入，例如饱受诟病的行政事业性收费，这次立法法草案没有对财政法定的原则进行细化，是一个遗憾。

　　“实际上国外一些政府收入的情况是90%都是税收，只有小部分的非税收入”，施正文认为，目前我国政府收入形式不规范，非税收入比重太大，要进行费改税，减少收费，同时对一些并非公共服务的项目收费也应通过制定《行政收费法》，对收费权限、原则、程序以及监督检查有基本规定，这样即使某一项收费不是通过人大立法来确定，也基于法治轨道。

　　北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文则认为，实际上，现行立法法已经明确对非国有财产的征收也只能通过法律确定，这意味着政府要收费，就必须立法。

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　　会不会造成地方滥立法

　　这次立法法修改拟赋予设区的市地方立法权，符合条件的有200多个，如此放开会不会造成地方滥用立法权？如何进行监督审查？

　　全国人大代表高明芹认为，较大的市对于立法权确实很期盼，因为现有法律不可能延伸到社会管理的方方面面，需要各地依据自身情况制定法规，比如针对城管执法出台具体可操作的规范，又如停车场管理问题，乱停乱放现象通过立法可以得到一定遏制，此外各地改革的情况和社会发展情况差异很大，需要通过立法保障，还可以有效解决地方政策的连续性问题。

　　但在国家行政学院法学部教授杨伟东看来，这些立法权的城市可能没有立法经验，会不会造成滥用，这种担心并不多余，未来一定面临这个问题。但草案作出循序渐进的处理方式，不是一下子扩大，而是设立严格条件，对立法权限作出限定，不是所有事项都可以“染指”。他指出，这次立法法修改“被动变为主动”，从长远来看，就是要发挥监督作用，比如公民提出审查建议，相关机关就应启动审查机制，如果发现立法问题，及时纠正错误。

　　“就我老家岳阳市来说，洞庭湖和君山的生态环境保护，国家不会为之专门立法，湖南省也难于为之专门立法，岳阳如果有了立法权，它就应该搞这个立法”，北京大学法学院教授姜明安认为，完全没必要担心扩大地方立法权会导致立法乱、立法滥，因为按照立法法规定，重要立法事项的立法地方无权染指，且上位法效力高于下位法，凡中央和省级人大及其常委会已经立法的事项，市级人大不能制定与之抵触的地方性法规，地方立法如果违宪、违法，机关、团体、组织和公民可以申请审查，乱立法、滥立法不仅相应立法会被撤销或宣布无效，其负责人和有关责任人员还将被追究法律责任。

　　对于草案对地方立法权作出的限定，姜明安认为完全没必要，他也曾提出意见，“但是属于少数人的意见，未被采纳”。姜明安提到，很多人担心地方一旦有了立法权就会乱来，一审稿限定为城市建设、市容卫生、环境保护，这次草案增加了历史文化保护一项。

　　杨伟东指出，这一修改相比二审稿，扩大了地方立法权的范围，应当是有一个博弈的结果，从较大市的情况看，这些领域客观上来说需要立法权，也是公众比较关心的，同时又具有地方特点。

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　　“特别重大”事项包括哪些

　　立法法修改拟规定，本行政区域特别重大或者社会普遍关注的事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过，“特别重大”、“社会普遍关注”的事项是哪些？是否应当包括机动车限行、限购等问题？

　　姜明安指出，“特别重大”、“社会普遍关注”等用语属于法律上的“不确定概念”，对此，人大有解释和裁量权，立法法作此规定，是希望扩大人大的立法权，避免人大立法权虚置，被人大常委会取代。但他指出，显然这个问题单靠立法法解决不了，还必须改革现行人大制度，适当减少人大代表人数，适当增加专职人大代表和增加人大会议会期，否则立法法赋予人大更多立法权也实际承担不了。

　　杨伟东指出，这属于不确定法律概念，运用的时候确实是比较难，立法法如果能作出更加明确的列举，或者既有列举又有概括性的规定是比较好的，但目前看来只有概括性的规定，所以未来适用当中一定会有如何适用、边界多大的问题。杨伟东认为，这么规定边界的意义在于，这些事项原则上应当属于地方性法规的权限，而不应当属于地方规章，随着立法经验积累，未来实践当中可能碰到的问题总结，可以把这些概括的规定逐步细化，形成一些列举性的内容，就能更清晰地划定，哪些属于地方法规的权限，哪些属于地方规章的权限。

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　　“单双号限行”是否减损公民权利

　　立法法修改增加规定，没有法律法规等依据，政府部门规章、地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，对此怎么理解？“北京市机动车单双号限行常态化”的规定是否属于这种情形和规范？

　　中国政法大学法学教授应松年认为，这是非常重大的规定，以后政府规章不能逾越这个界限，比如没有法律依据，要出台“红头文件”减损公民权利，就不行了，又比如收费，现在种类很多，是不是都有法律依据？没有法律依据，有一些是不是就不能收？到底哪些是属于减损权利的事项，可能要很好研究，要有解释。

　　“我觉得这是一个至关重要的规定”，杨伟东也认为这涉及公民权利受什么限制的问题，实际上是一个偏重于保护公民权利的规定。

　　姜明安认为，机动车限行、限购当然具有“减损公民、法人和其他组织权利的性质，今后实施这些行为必须有法律、行政法规、地方性法规的依据。”

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　　能否遏制“红头文件”满天飞

　　当前“红头文件”泛滥的问题备受诟病，能否通过立法法修改对此进行规范和监督？

　　姜明安指出，“红头文件”是指行政法规、规章以外的，各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”，广义的“红头文件”还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。“红头文件”不属硬法的范围，不由立法法调整，但“红头文件”更需要审查，目前没有统一的法律调整，违法的概率比法规、规章要高得多。为规范“红头文件”，迫切需要制定全国统一的规范性文件法，规定“红头文件”的制定权限、制定程序和监督审查机制，在全国性法律出台以前，应鼓励地方先制定这方面的地方性法规进行探索。

　　全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂指出，现实生活中限制老百姓权利的“红头文件”很多，立法法修改后对之前的不溯及既往，但会推动规范，同时政府部门不能发新的“红头文件”来限制、侵害公民权利，比如限购限行，是政府出于公共利益考量的一种行政管理方式，首先要判断合理性，然后再确定合法性，应该制定行政规章，不能是“红头文件”，而且作为临时措施应有时限，不宜过长。

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　　怎么让司法解释不“越权”

　　一些司法解释被认为“越权”，比如刑法修正案(八)中规定“醉驾入刑”，但最高法院提出“醉驾不一律入刑”，对于司法解释的规范应当在立法法中如何明确？

　　姜明安提到，立法法修改新增规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意，就是为了限制两高的司法解释权。

　　他指出，多年以来，两高，特别是最高人民法院发布了大量的司法解释，法律条文100条，司法解释往往搞出200条、303条，有些解释已经不完全是解释，而是在立法或修改立法，即使是解释，有些也是对人大常委会立法解释权的侵越。今后要加强人大立法，按照三中全会、四中全会的要求进行改革，增加专职代表、专职委员，特别是增加法律专家，使人大和人大常委会能高效、高质地行使宪法授予的立法解释权和立法监督权。

(原标题：收费法定有多远 公民权利怎保障六问立法法修改)