盘活乡镇闲置土地资源助推新型城镇化的政策建议

【专报要点】在我省全面加速新型城镇化进程中，一些具有区位优势的小城镇一改过去萧条衰败之势，表现出建设规模扩大与集聚人口增长的勃勃生机。本期《专报》提出，必须重新审视和认识小城镇在新型城镇化进程中的独特作用，通过推进和深化改革，盘活乡镇闲置土地资源，进一步挖掘和释放小城镇的潜能。

四川省社会科学院调研组通过对西充县小城镇发展现状的调查和研究，提出如下观点：

一、小城镇在新型城镇化过程中的独特作用和发展潜力

（一）对小城镇在新型城镇化进程中的独特作用需要重新审视和认识。 近年来，小城镇特别是一些具有一定区位优势的小城镇长期萧条衰败的态势出现重大转折性变化，以乡镇为核心的小城镇正在重新成为老一代农民工和农村留守家庭的主要流动区域，部分小城镇人口出现爆发式增长，而且这一发展态势仍在明显加强，表现出不断增长的就地城镇化需求，新形势下要求我们重新审视和认识小城镇在新型城镇化中的重要作用。

（二）小城镇由衰落走向再次兴盛是农民“理性选择”的结果。 改革开放以来，数量庞大的农民工在经历城市文明洗礼之后，处于追求更高生活质量和实现自我养老、父母养老、子女教育等多重需求交织之下，由于自身经济能力有限，小城镇成为了部分农民“理性选择”的首选地，这就带来了小城镇的再次兴旺。

（三）小城镇的就地城镇化进程需要由自发阶段向自觉阶段推进。 当前小城镇的就地城镇化进程仍然处于自发阶段，城镇规划、基础设施、公共服务、政策支持等严重滞后，小城镇发展中供给与需求的错位和脱节，很大程度上已经成为影响农民就地城镇化的重要障碍。

（四）小城镇闲置的规模不等的土地资源是推进就地城镇化的重要资源。 长期以来，在乡镇逐渐沉淀下来的一定规模的国有土地资源，因其价值不大而长期被忽视、闲置或低效处置。但在小城镇再次兴盛的新形势下，其价值不断凸显，作为国有资产，其理应在小城镇的就地城镇化进程中发挥重要作用，关键是要引入社会资本进行市场化运作和开发，实现资源的最优配置，而已有的探索创新已经充分证明这是完全切实可行的。

( 五)城乡空间格局和农民价值观念的重大转变奠定了社会资本进入小城镇的良好基础。 当前伴随农村老龄化、空心化和小城镇快速扩张双重作用，散居的乡村正在向集中的小城镇转变，不仅突显了农村养老、教育等在空间和方式上的重大变化，而且也带来了农村价值观从自治向共治的转变，这些重大转变为社会资本进入参与小城镇建设和创新乡村治理模式提供了重要机遇与条件。

二、盘活乡镇闲置土地资源推进新型城镇化的对策建议

调研发现，我省一方面存在乡镇宝贵的闲置国有土地资源低效利用或流失的情况，另一方面，依托对闲置国有土地资源的合理开发，有效推动就地城镇化进程的需求己经表现得十分强烈。当前的任务就是要通过制度创新盘活乡镇闲置的土地资源，进一步发挥小城镇在新型城镇化中的独特作用。

（一）统筹规划配置乡镇闲置土地资源。 当前随着小城镇规模的扩张，乡镇闲置的国有土地资源价值不断凸显，家底不清和无序开发是良性利用乡镇闲置土地资源面临的首要障碍。因此，一方面，要尽快摸清乡镇闲置国有土地资源的规模和类型，科学评估价值，这是利用开发闲置国有土地资源的基础性工作；另一方面，要加快编制小城镇发展规划和土地利用规划，明确闲置国有土地资源开发的方向和原则，切实将乡镇闲置土地资源配置到小城镇的就地城镇化方面。

（二）借鉴城市经营理念创新开发模式。 要将现代城市经营的一些先进理念和模式引入小城镇开发建设，针对小城镇以家庭为主的既养老又养小的基本特征，坚持市场和政府双轮驱动：

一是引入社会资本参与资源开发。充分发挥市场的决定性作用，在设置一定的门槛和条件的基础上引入社会资本参与乡镇闲置土地资源开发，引导社会资本将商品房建设与满足农村养老、教育需等求有机结合。对进入小城镇承担公益性养老责任的企业，政府给予相应的财政补贴和优先用地的政策支持。

二是引入城市先进理念创新开发模式。通过金融创新、模式创新等，将城市中诸如住房贷款、综合体建设等先进理念引入小城镇开发，创新涵盖居住、养老、保健、教育、娱乐的“养老综合体或教育综合体”等开发模式。

三是发挥政府职能满足保障性需求。针对有进镇需求但购房有困难的农村家庭，通过引入城市的保障性住房建设模式，依托闲置土地资源开发一定比例的保障房、廉租房满足其住房需求。

（三）促进集体建设用地就地利用。 在乡镇闲置土地资源开发和农村集体建设用地空间置换上，要切实转变“土地财政”的传统道路，将乡镇闲置土地资源和农村建设用地的开发利益尽量留在小城镇。一方面，要推进新农村建设与小城镇扩张的有效对接，在坚持农民自主、自愿的基础上，打破村、镇行政界限，将宅基地置换到小城镇周边建设集中居住区，探索农村家庭以宅基地换取在小城镇居住养老的多种置换方式，有序引导农民向小城镇集中。另一方面，要将农村土地综合整治项目节约的建设用地指标尽量留在小城镇，重点用于小城镇的公共基础设施建设和养老、教育等新产业开发，为进镇农民提供就业岗位和增收渠道。

( 四)推进公共设施向小城镇延伸。 针对小城镇基础设施和公共服务配套不齐全、功能不完善等突出问题，一方面，要切实加大投入，以闲置国有土地资源开发利用为基础推进城市公共设施向小城镇延伸，切实改善小城镇的居住生活环境和质量。另一方面，要通过招标拍卖小城镇街道和建筑物上的广告使用权，道路、桥梁、雕塑等冠名权，引入外部资本、盘活存量资产，创新小城镇公共设施投融资模式。

（五）引入社会组织创新社会管理模式。 要探索小城镇公共事务共同处理的新机制和新模式，推进农民由分散居住的自治模式向集中居住的共治模式有效转变。一是在加大财政投入的基础上，通过财政补贴方式开发公益性岗位，在部分解决进镇农民就业问题的同时提升小城镇居民生活质量。二是通过政府购买、以奖代补等方式，引导社会组织参与农村公共服务供给与管理，创新小城镇社会管理模式。