民资入铁困局川南样本：铁总离不开 民资拉不来
2005年11月30日，全国首条民资参股干线铁路——衢常铁路在浙江常山举行开工仪式。而这条铁路最终以被动回归国有从而结束短暂的民资之旅，时隔近十年，在铁总和民资之间尴尬徘徊的川南铁路是否会重蹈衢常的覆辙值得深思。
原铁路投融资体制改革遭遇开局不利。由四川拟建的川南城际铁路有限责任公司（以下简称“川南铁路公司”）因“首个脱离铁总完全由地方组建的铁路公司”的身份而备受关注，但在实际组建过程中，历时两年迎不来民资，几经周折也尚未说服铁总入股，尴尬的四川省只能让几个国企和市政府牵头先做起来，再慢慢等待民资的进入和铁总的支援。未来，伴随着铁路市场化改革的深入，将会有越来越多的“川南铁路公司”成立，如何打破铁总对全国铁路网等核心权力的垄断，如何让民营资本放心大胆地进入，都是摆在“改革者”面前的难题。
“不得不建”的川南铁路
四川省政府在2013年8月率先提出组建“纯地方铁路公司”，将川南铁路作为创新铁路投融资体制改革、向社会资本开放试验田。但事实上，对于四川来说，组建纯地方铁路公司只是在中央将城际铁路建设转交给地方后，为发展川南经济、完善川南地区铁路网而“不得不建”的无奈之举。
在铁路投融资改革政策发出后，四川成为首个吃螃蟹的省份。四川省副省长王宁在去年8月召开的川南片区经济形势分析会上表示，川南四城间距短、资源丰富、交通便利，未来将会成为四川经济发展的新增长极，四川省要优先发展川南城市群，为加快川南地区的城际铁路建设，将计划筹建川南铁路公司。
来自四川省政府办公厅的资料显示，按照初步设计方案，川南城际铁路包括内自宜段、内泸段两部分，两段线路设计长度分别为138公里和89公里，其中，在内江与成渝客专对接，在宜宾与成贵客专对接，在川南地区形成一个完善的铁路网络总体布局。公司将先期整体推进内自宜城际铁路、内泸城际铁路建设。川南城际铁路与相应的国家干线铁路接轨并上线运行，功能定位为以客为主、兼顾货运，建设标准为国铁一级双线，设计运行速度为200公里/小时。
这次会议之后，“四川酝酿建全国首个脱离铁总的纯地方铁路公司”的消息在全国各地引发了热议。但四川省发改委铁路建设综合处处长曾义平在彼时接受北京商报记者采访时却坦言：“我们哪里想脱离铁总，我们巴不得拉着铁总来参建，城际铁路建设初期根本不赚钱，本来应该让国家来建，但中央却把它交给地方，西部地区本来就穷，没有那么多钱，当然希望铁总能参股支援我们的铁路建设。”
今年初，川南铁路公司成立之前，四川省政府也曾向铁路总公司提出参股请求，却未能如愿。今年2月20日，四川省铁投集团、四川路桥集团与自贡、泸州、内江、宜宾四市签订推进川南城际铁路建设合作协议书，川南城际铁路项目正式启动，川南铁路公司也定于3月底正式挂牌。但北京商报记者独家获悉，目前四川方面仍然就入股问题与铁总积极协商，而铁总也有望入股，这正是川南铁路公司将推迟到4月底挂牌的原因。
离不开的铁总
事实上，无论有没有铁总的参股，川南铁路公司都始终离不开铁总。曾义平近日再次接受北京商报记者采访时表示，川南铁路需要铁总在经营上给予帮助。“现在城际铁路都交给地方来干，但铁路的维修、调度是个庞大的系统，地方没有这一套系统，所以川南铁路建设完成后肯定还是要委托铁总来经营。”
2012年9月，债务压顶、投资趋缓的“铁老大”终于放下身段，决定“原则上不再给城际铁路投资，放手让各省以及沿线地市自主筹资”。原铁道部在一份公告中表示“铁道部行使的职能仅限于提供线路规划和技术指导、安全监督、标准制定等，不再同时扮演出资人与运营者的角色”。
铁总被称集路网垄断者、主导运输商、价格制定者、运行总调度等多重角色于一身。在中国工程院院士王梦恕看来，铁路的车皮、编组、调度、结算等权力都在铁总，地方修建铁路后，在线路上如何与国家干线接轨，运营上如何调度，成本上如何核算，这些都得与铁总谈判，甚至可以说在某种程度上是依赖铁总。
以铁路运输的结算问题为例，目前铁路系统清算管理参照的是2005年版《铁路运输进款清算办法》，其总体原则是：收入来自市场，旅客运输、专业运输承运结算，普通货运分段计算，提供服务相互清算，而负责清算的就是铁总。比如，一批货物运输的完成涉及几个铁路局，这批货运产生的款项分配由铁总来核算，根据规定的系数分配货款给相关铁路局。
按照规划，川南铁路是主干网的补充，列车最终要上主干网，主干网的列车也有可能经停川南铁路，这时，各段之间的清算问题就摆在了地方铁路公司面前。“以前铁路系统是全国一盘棋，不会存在调度和结算的问题，但我们现在组建地方铁路公司，就会面临独立结算怎么收费的问题，未来肯定要与铁总具体谈。”曾义平表示。
“铁总掌握着全国铁路网核心权力，在现有体制下，地方铁路公司想要绕开铁总独立运营是不可能的。”北京交通大学经管学院教授赵坚表达了对川南铁路公司的担忧。
拉不来的民资
国欲退，民不进。按照四川省的说法，川南城际铁路有限责任公司的组建将坚持“政府规划、市场运作”原则，以国有资金为引导，以市场化方式进行资源配置，充分发挥市场配置资源的决定性作用。同时，还将坚持“多元投资、政策配套”原则，广泛吸引社会资本参与，政府给予有针对性的配套政策支持。另外，该公司的组建还将坚持“省市联动、机制创新”原则，省市政府要协调联动，积极推进公司健康发展；公司要创新投融资和经营管理理念，有效利用资源谋求可持续发展。
然而，2月20日公布的川南铁路公司组建方案中，并没有看到民间资本的身影，这让各界颇感失望，并感叹，“只见门打开，不见客进来”。“我们前两年就在对外开放找民资，但根本没有人进来，因为民企对城际铁路的盈利性有很大的担忧，城际铁路原本由国家来修建，在交给地方并引入民间资本后肯定需要很多配套政策，包括土地综合开发、财政税收、矿产特许经营权，但这些权力在中央，比如土地这块，国土资源部如果不出台政策，地方是没有办法动的。”曾义平表示，很多东西是自上而下的，中央出台政策后，地方才能有所行动。
“铁路收益分配机制、运价机制、结算机制复杂而不透明，这在很大程度上挡住了民间资本。”王梦恕表示。在2月公布的公司组建方案股份划分中，四川铁投出资30%、自贡市出资22%、泸州市出资16%、内江市出资15%、宜宾市出资12%、四川路桥出资5%，总注册资本为人民币5亿元。
曾义平强调，目前这个股权安排，仍是一个初步的出资方案，最终将以公司注册登记的信息为准。虽然目前的项目建设主体是纯国企，但是四川政府仍不放弃引进民资。曾义平表示：“随着地方自主建立铁路公司的相关政策逐步完善，民企也逐渐看到了盈利的希望，我们还是欢迎民资随时进入，现有股东可以对所持股权进行转让，未来的趋势是逐步引导民资进入，政府资金再渐次退出。”
王宁此前也曾表示，铁路本身收益不大，但随着建设模式改革、铁路投融资体制改革、融资方式的多元化、铁路运价市场化以及铁路综合开发后，可能有一定的收益，但需要相关政策支持这条铁路建设。
民资入铁图什么
在川南铁路吸引民资失败引发业界感叹的同时，北部的新疆传来了好消息。2月25日，民企广汇能源发布公告，国家发改委已正式核准批复公司新建新疆红柳河至淖毛湖铁路项目（以下简称“红淖三铁路”），这将是新疆首条民营铁路，主要服务于原煤外运，兼顾煤化工产品运输。
在发改委综合运输经济研究所研究员董焰看来，盈利性是民资入铁最关注的问题，这就要求政府在修建铁路时要选择好项目。“无利不起早，从现状来看，货运铁路一般比客运更受民企欢迎，主要是由于货运量可预估且较为稳定，而客运的随意性较大，这也就是以客运为主的川南城际铁路引民资失败，以能源运输为主的红淖三铁路受民资欢迎的原因。”
去年8月，国务院发布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》指出，城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权将向地方政府和社会资本敞开，同时鼓励社会资本投资建设铁路。虽然从中央到地方，政府对民间资本都抱以开放的态度，但民间资本却没有表现出相应的投资热情。赵坚表示，当前包括京津城铁在内的绝大多数城际铁路都处于亏损状态，一些人流和物流量较大的地区还可以结合房地产开发建一些城际铁路，而那些边远地区完全没有建城际铁路的必要。
除了盈利性，话语权也是民资入铁看重的关键问题。被看做我国开通的第一条由民间资本参与建设的铁路衢常铁路，最终却以被动回归国有而结束其短暂的民资性质，究其原因主要是民企光宇集团因为铁道部的话语权很难被撼动，加之投资铁路回报周期长，不再追加投资，并于2007年撤股退出。王梦恕指出，当前在铁路建设和运营两大核心环节中，很少有民资参与，即使有民资的影子，也只能享受分红等权益，很难参与公司运营和管理。“地方政府如果真正想吸引民资入股，就必须保证民资进入后的地位和作用，首先要按照市场经济办事儿，严格遵循《公司法》，确保股份制公司中可以一股一权。”董焰表示。
铁总需进一步放权
从去年5月的国务院常务会议提出铁路投融资体制改革至今已有近一年的时间，铁路部门向民间资本敞开的大门并没有引来民间资本的大举进入。究其原因，很大程度上与铁路系统内在的引资动力不足有关，也源于政府相关的制度改革没有跟上。
根据铁路投融资体制改革方案，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路。可以看出，铁总在下放权力的过程中，仍然有很大的选择性，率先将建设成本高、回收期长的城际铁路和运营效益稳定性差的支线铁路放开，对于最赚钱的干线铁路却只是“引导社会资本投资既有干线铁路”，并未对社会资本放开其所有权。政府这种将“不容易赚钱的分出去，最赚钱的留下”的思路，显然是将民资当做“冤大头”耍。
更不得不说的是，铁总在下放部分线路所有权和经营权过程中，仍然把控着铁路车皮、编组、调度、结算、路网等核心权力，并作为自己的垄断资源，导致其他投资主体不得不依附于它，这种行为也必然打击民资入铁的积极性。
社会资本是机制最为灵活、嗅觉最为灵敏的投资主体，断然不会把钱投到看不清前景的项目，川南铁路公司引资的失败再次证明了这一点。在市场化改革的大背景下，铁路以银行贷款和发行债券为主的投融资模式必然不可持续，但要想吸引民资，仅打开大门是不够的，必须放开“核心权力”，让民资入铁能够搞得定车皮、连得上干线、算得清盈利、看得到前景。此外，针对回收期长、盈利性差的城际铁路，相关部分是否可以在土地和税收政策上给予更多的优惠，毕竟你铁总不愿意当的“冤大头”，民资肯定也不会干。
■提问
对话四川省发改委铁路建设综合处处长曾义平
北京商报：川南铁路公司未来将如何运作？
曾义平：地方铁路建设和运营需要有土地、财政、税收、价格等多方面的政策体系。据我们了解，国家正在研究相关政策，今年可能会陆陆续续出台一些关于土地和运价等方面的政策。我们在等待国家政策的出台，然后四川省再出台一些配套政策，确保城际铁路公司能可持续发展。如果没有其他配套政策，仅靠铁路本身，城际铁路一般20年才能达到盈亏平衡点，要吸引民资，保证这条铁路的盈利性，主要在配套政策，包括核算体系。
北京商报：民资入股后如何保障其话语权，政府是否会保持50%以上的股权比例？
曾义平：我们的持股完全对民间资本开放，没有比例限制。现在很难有民企进来，只能由政府和国企先牵头做起来，未来各方面政策比较清晰后，可以通过转让股权来交给民资。
民资进入后不存在“没有话语权”的问题，现在国家一直在强调混合所有制，我们的思路也是按照股份制企业，通过法律和现代企业制度来运营，各个股东都是希望铁路能够盈利的，大家都是平等的。铁路在进入综合开发之后，将有仓储、运营管理、广告收入等方面，都按照股份享受权利和义务。也不必担心铁路盈利后政府和国企不愿意退出的问题，因为政府的钱还可以拿去干其他，没有必要一直放在里面，政府只要收取该收取的税收就行了。
北京商报：为什么四川会率先提出筹建“纯地方铁路公司”？
曾义平：国家要求进行铁路投融资改革，这是大方向，我们也是顺应这一要求，当然也希望争取铁路总公司的技术指导和参股。
从四川省的发展战略来看，省政府提出“多点多极支撑发展战略”，川南几个市具备率先发展的条件，交通上需要有所突破，川南的公路已经非常发达，但铁路是它的短板，所以我们要重点发展。
川南铁路公司对我们来说也是一个试点，我们要研究和探索铁路建设运营管理体制，成熟之后再向全省推开。希望未来川南城际铁路公司的经验也能在全国复制。
