PPP大潮将至：地方热情高涨 部委加速跟进

2014年以来，清华大学教授王守清和财政部财科所研究员孙洁，是PPP培训领域最繁忙的两个人。前者忙于奔赴各地给企业家们讲课，后者的授课对象则是政府官员。虽然他们研究PPP都已经十余载，但从来没感觉到企业和官员对PPP的求知欲如此强烈过。

《财经国家周刊》记者近期跟随两位专家，在北京分别听了两场课，从听课的地方政府官员和企业家的言谈举止中可以看出，其对采用PPP模式做基础设施和公用事业项目充满渴求。

PPP之所以如此受关注，与中央的力推息息相关。2014年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，将制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。

一个多月后的4月23日，李克强主持召开国务院常务会议，提出首批推出80个示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。5月21日，国家发改委公布《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》，80个项目清单面世。

PPP正是落实特许经营制度的主要方式。然而，PPP到底是什么？PPP的优势与风险何在？如何操作PPP？这些看似简单的问题，要真正解答却十分复杂。PPP之热，仍需冷静面对。

楼继伟进言

公开资料显示，此前中国开展PPP项目实践，主要强调的是项目融资功能，大体可以分为三个阶段：第一阶段是1995年以前，在电厂、高速公路基础设施领域采用；第二阶段，1995年到2009年间，开启市场化进程，开始在水处理、垃圾处理等领域引入；第三阶段是2010年以后，覆盖到小城镇建设、安置房建设、医院改革等领域。

虽然PPP模式的实践早已有之，但真正升温并引起决策层关注，还是在2013年后。

接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者透露，楼继伟就任财政部长后，在一次随李克强总理出访途中向总理介绍了PPP理念，随后国务院要求财政部加紧研究推进。

对于PPP，财政部2014年给出的最新定义，是政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

已经有18年PPP研究经历的王守清告诉记者，PPP项目分经营性和非经营性，前者是项目的使用者付费，后者是政府付费。还有一种是介于两者之间，可称为准经营性项目，使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本，政府还要给予一定的补贴。

楼继伟此前曾公开表示，对于未来PPP模式的发展，财政部将着手研究三方面的具体操作问题，包括研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库；研究明确“如何管理”的问题，建立健全循序渐进的PPP模式法律体系；研究明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP模式运作环境。

目前，PPP模式获得了决策层首肯，多个中央部委也表现出较高热情。财政部科研所金融研究室主任赵全厚认为原因有三：一是PPP模式在国外已有成熟的经验；二是地方债压力激增，城镇化过程中的政府债务风险被高度重视；三是它属于推进市场起决定性作用的机制改革。

楼继伟也曾公开表示，在创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

总结楼继伟多次表态，有着12年PPP研究经验的孙洁认为，决策层之所以推动PPP，有五方面考虑：一是国家现代化机制体制的变革，二是让市场发挥决定性作用，三是建立现代财政制度体系，四是转变政府职能，五是保障城镇化健康发展。

部委加速跟进

孙洁告诉《财经国家周刊》记者，财政部继2013年底在全国财政工作会议上专门召开PPP专题会议之后，接连组织了多场针对全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员的PPP专题培训和研讨，一直在力推PPP。

目前，财政部正式成立了PPP工作领导小组。5月26日下午，财政部副部长王保安主持召开了PPP工作领导小组第一次会议，研究PPP管理机构设立方案，讨论完善PPP工作指导性通知，明确各成员单位职责分工，部署了下一阶段工作。

就相关工作的具体进展情况，财政部回应《财经国家周刊》记者说，目前并没有太多可披露的新进展。但《财经国家周刊》记者从财政部内部人士处获悉，目前由财政部金融司主导，正在制定PPP管理办法，并且部领导已同意在财政部中国清洁发展机制基金管理中心下设立PPP中心，作为财政部的跨部委协调机构。

与此同时，国家发改委作为经国务院授权的PPP立法部门，正在加速立法进程。《财经国家周刊》记者从参与立法的核心人士处获悉，目前PPP立法（基础设施和公用事业特许经营立法）已经出了第6次征求意见稿，正在征求各部委意见。

同时，据接近国家发改委的内部人士透露，早前被列为十二届全国人大常委会立法规划中第二类项目的PPP立法，已经被调整为第一类，这意味着PPP立法将被提速，预期在本届人大任期内出台。

另一个对推动PPP具有重要作用的部委——住建部，经过多年探索，已经逐步建立了市政公用事业特许经营管理体系。据接近住建部人士介绍，住建部正在联合财政部编制《关于在城镇市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见》，目前已完成征求专家意见的工作，即将对外公开发布。《财经国家周刊》记者了解到，在征求意见稿中，住建部对市政公用领域采用PPP模式的总体要求、规范运作等方面进行了较为详细的规定。

这份征求意见稿提出，要优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中加大PPP机制的推广力度，鼓励住房维修基金、住房公积金、社保基金、医保基金、各类保险金等公共基金以优先股方式参股PPP项目公司,PPP项目公司可探索发行企业债券。

地方热情高涨

中央层面加速立法和研讨，处于债务压力之下的地方政府对PPP更是保持着高度关注。

亚洲开发银行、世界银行等国际金融机构多年来一直倡导PPP模式，目前亚行正在哈尔滨、洛阳开展PPP试点。黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备PPP项目。

亚行东亚局公共管理、金融及区域合作处处长钱鹰接受《财经国家周刊》记者采访时表示，目前哈尔滨和洛阳的试点正处在项目具体咨询和技术支持阶段。之所以选定两地试点，是因为亚行在两地有技术援助层面的工作。

“去年还没感到这么热，但是今年明显需求增多了。”钱鹰表示，除了上述两处试点外，还有多个城市和亚行进行了接触。目前亚行对中国内地PPP项目主要提供四方面服务：正确认识PPP，帮助组建PPP中心、团队，咨询技术服务，金融服务。

浙江省是推广PPP比较积极的省份之一。在2014年年初召开的浙江省财政地税工作会议上，省长李强就明确提出要积极探索PPP等模式，解决“融资平台债务高”、“公共服务供给效率低”、“民间资本进入难”三大问题。

目前，浙江省财政厅已经成立PPP试点工作领导小组，浙江省财政厅近日也举办了PPP专题业务培训班，2014年将加快推进试点工作，将在供需矛盾突出、群众广泛关注的城市基础设施和重大民生等领域筛选项目先行先试。厦门也将开展公私合作PPP模式试点改革。未来五年，厦门将进入新一轮的基建资金需求高峰期，地铁、翔安新机场、第二东通道、第二西通道等项目投资上千亿元，财政支出压力与债务压力日益突出。目前，厦门市已着手试点改革的前期准备工作。

虽然地方层面非常积极，但是在赵全厚看来，在PPP立法及相关配套政策文件尚未出炉的背景下，地方推动PPP项目并不容易，且还蕴藏着较高风险。 “有的地方面临政府债务压力，官员是奔着要财政补贴来的，只是想通过PPP化解地方债务。”一位财政系统内部人士表示，这实际上是没有真正读懂PPP。

“PPP模式，只是将政府一次性财政支出转化为长期的支出，并没有在根本上减少债务。”这位人士说。

为了使缺钱的地方政府官员不误读PPP，孙洁给地方政府各级官员做PPP培训时，也屡屡强调PPP是一种新型的管理模式，BT（Build Transfer，建设-移交）、BOT（Build Operate Transfer，建设-经营-转让）等是其主要的实施方式，融资只是PPP功能之一，不要过分夸大。

“参与PPP项目的企业家多是求利的，在没有公众参与决策和监管机制、政府又不重合同和法制的地方，PPP很难做好。”王守清说。其介绍，中国企业在国内做PPP最大问题就是制度缺陷和政府信用问题。从其培训企业学员反馈来看，虽然参与PPP项目意愿较为强烈，但企业特别是民营企业仍然持谨慎态度。

顶层立法分歧

虽然地方政府对PPP模式热情高涨，中央层面的立法工作也在加速推进之中，但《财经国家周刊》记者调查发现，相关PPP的一系列基本问题目前仍待厘清，从而影响了PPP立法进展。

《财经国家周刊》记者从参与立法的核心人士处获悉，PPP立法在征询专家意见的过程中存在较大的意见分歧，主要集中在八个方面—

一是特许经营合同到底是民事合同还是行政合同，这事关政府和企业在合作中是否是平等的主体；二是PPP要不要限制国营企业参与；三是PPP的定义和内涵，比如BT、BOOT（Build Own Operate Transfer，建设-拥有-经营-转让）算不算；四是特许经营期应重点考虑哪些变化因素，怎么调整；五是企业如何退出；六是会计法、税收制度等和PPP若有冲突，如何处理；七是PPP的应用范围，什么项目适合，是构建正面清单还是负面清单；八是对政府行为如何监管。

尽管存在分歧，但前期5轮征求意见过后，也达成了部分立法共识。比如，PPP项目所有前期审批手续由政府做，可减少企业操作时间；企业不能中途退出，政府终止合同要给企业补偿；中央专项补贴资金不补建设期，只补运营期，这样可以堵住烂尾的项目也能享受补贴的漏洞。

孙洁表示，从中国曾以BT、BOT等方式开展的项目实践来看，存在着高成本重复建设和“豆腐渣”工程两个极端。PPP模式相比以往的BT、BOT，更强调公私部门全过程合作，利益共享，风险共担。

但也有业内人士指出，中国尚存在法律法规不够完善、项目风险分担机制不够成熟、经济收益确定性不高、融资条件难与国际接轨等诸多问题，此外尚未形成风险共担、利益共享的前期工作机制。

有多年PPP项目实操经验的北京市资略律师事务所副主任、合伙人律师徐向东认为，项目实践和现行的法律法规还存在较多歧义或矛盾之处。比如，特许经营权的获得并不能保证项目公司获得土地使用权，实践中严重降低了项目公司的融资能力。

《财经国家周刊》记者了解到，目前国家发改委PPP立法征求意见稿第6稿正在征求各部委意见，预计还会遇到较多的意见分歧。相比PPP立法，财政部的PPP管理办法可能会提前出台，可指导地方实践。

推广不宜过急

包括王守清和孙洁在内，多位研究和实践PPP模式多年的业内人士对《财经国家周刊》记者表示，PPP模式若成为未来地方政府项目建设的长效机制，还需要加紧立法、厘清政府角色、确定立项标准多项准备工作先行，不可操之过急。

从事十多年PPP咨询服务的济邦咨询公司董事总经理张燎表示，PPP绝对不是天上掉“馅饼”。要从立法和制度建设上进行PPP的顶层设计。加紧PPP立法，加紧制定与法律配套的条例、指南、示范合同等。

赵厚全建议，找准自身角色，是政府在加速推动PPP模式前要先做好的功课。

“推动PPP重要的就是一种理念，尽可能引进资源，将可持续发展搞活，减轻地方政府的财政压力，既能保证公共服务的质量，又能带来一定的经济效益。”

赵全厚说，政府首先要明确自身定位，减轻不必要干预，要有合作精神，不能只摆出个姿态让社会资本进入，但是在时间成本和经济成本上却让企业望而却步。

赵全厚建议，财政部力推PPP，应该注意在财权和债权上对地方政府的职能部门进行约束和考核。“财政部门应该是理念上倡导，不能主导。要设计预算和债务约束机制，调动其他职能部门去积极探索PPP。”

确定立项标准，则是在操作层面上的一项重要准备。王守清认为，从政府和社会的角度，决定是否要上一个PPP项目，应至少评估4方面：项目是否要应用PPP，要进行财政支出价值（Value for Money）评估；若用PPP，应用哪种具体模式、关注哪些要点；要进行哪些监管及如何监管；要保证老百姓利益。

“需要动用政府资金的，必须列入监管。过去老说监管企业，其实比监管企业更重要的，是监管签约的政府的支付能力。”王守清同时建议。

孙洁认为，PPP项目具有多样性、复杂性、长期性的特点。因此其操作应注意以下几个方面：第一前期要认真准备，第二准备过程中要有专业人员参与，不能政府“拍脑袋”，第三每个地方要根据自己的经济总量和财政收入总量适当地选取PPP项目。

“首先要选择有收益性的项目，比如交通、自来水厂等。”孙洁建议，在项目规模控制上，总体规模要往小处控制，不能做太多；单个项目上，要挑规模大的，3千万-5千万元投资的项目不要用PPP，因为前期准备时间长，会增加整个项目的成本。