以法治力量守护立市之魂——《邓小平故里历史文化遗存保护条例》诞生记

　　“通过！”6月23日，先后开展了4轮立法调研，60余次座谈讨论，3次咨询、论证、听证会议，征求从中央国家机关到省级部门、市县单位、基层立法联系点等69个单位的意见，全文公开征求社会公众的意见，经过2次市人大常委会会议审议和1次市人代会审议，累计43次修改调整草案的《邓小平故里历史文化遗存保护条例》（以下简称“条例”），随着主持人宣布，正式经广安市第五届人民代表大会第八次会议通过。

　　这是四川省第一部经地方人民代表大会表决通过的实体性地方法规。

图为“邓小平铜像”碑刻，列入邓小平故里纪念地保护名录第11项，保护措施等级为一级保护。

　　“邓小平同志是全党全军全国各族人民公认的享有崇高威望的卓越领导人，伟大的马克思主义者，伟大的无产阶级革命家、政治家、军事家、外交家，久经考验的共产主义战士，中国社会主义改革开放和现代化建设的总设计师，中国特色社会主义道路的开创者，邓小平理论的主要创立者。”“邓小平同志的贡献，不仅改变了中国人民的历史命运，而且改变了世界的历史进程。”……这些是习近平总书记对时代伟人邓小平璀璨一生的高度评价。致敬伟人！怎样保护和传承小平故里的红色基因，是需要用心用情深入研究的重大课题。

　　广安是邓小平的故乡，这方热土是享誉中外的“邓小平故里”。随着中国新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设的进程，邓小平故里已为广大人民群众、社会各界，包括海内外人士一致认同，成为具有唯一性、专属性的地理文化名词。

　　用好红色资源，赓续红色血脉。邓小平故里拥有大量与邓小平有关、具有特定历史意义和价值的历史遗存，是成就一代伟人的历史见证，是国家、四川省红色资源、红色文化的重要组成部分。

　　作为牵头“条例”立法的负责人，这部历时五年形成的地方性法规让广安市人大常委会副主任张文东感触良多。“这是一部极具广安地方特色的地方性法规，蕴含着广安人民对家乡伟人小平同志的深厚情怀，寄托着全省乃至全国人民对小平同志的崇高敬意。”

亮点一：权责明晰

图为邓小平故里纪念园入口，邓小平故里纪念园列入邓小平故里纪念地保护名录第1项，保护措施等级为特级保护。

① 权责划清更省事

　　这几天，邓小平故里管理局副局长刘光明舒了口气。“条例”第五条第一款规定 “邓小平故里管理局负责统筹、协调、指导、监督邓小平故里历史文化遗存的保护、管理和传承、利用”，明确为邓小平故里管理局（简称“邓管局”）赋了权，定了责。从确定将对邓小平故里保护立法以来，邓管局全程参与、协助立法，最初拟确定由邓管局扛起责任大旗的时候，他们并不太情愿。“一开始我们内心其实是有点抗拒的，以法律的形式给邓管局划任务、定责任，我们局里压力很大。”

　　在梳理保护名录的过程中，邓管局一直在协调周边居民生产生活和商户搬迁等事项。“不好处理！谁来管？怎么管？不管会怎么样？这些都没有法律依据。景区里里外外拉客摆摊的，我们只能死守劝导，天天打人海战术，有时候还会遇到多头执法，给谁管、管多少，这些理都理不清楚。”

　　从“有点排斥”到“欣然接受”，再到“满怀感激”，邓管局在参与立法中看到了法律的“优势”。“条例”专设第二章来完善遗存“保护”，建立了保护管理责任单位制度，确立了文物、遗址、纪念地的保护管理责任单位，并规定了相关方面的具体职责，形成了健全的保护管理机制；同时根据价值、重要性、敏感度、濒危度状况不同，“条例”设定了差异化保护措施，实行分类分级分区保护。刘光明说，经过多次考证、反复研究，“条例”将责任单位确定下来，保护方式罗列出来，责任范畴划定出来，为他们今后的工作省下不少事。“对于以前不好处理不好管的问题，邓管局以后都可以堂堂正正出面‘执法’了。”

② 追责“我们”来真的

　　说到便于“执法”，“条例”还有一大亮点，就是设定了清晰的法律责任，具体到权责的一一对应。例如“条例”第十九条、第二十条、第二十一条分别对实施二级保护、一级保护和特级保护的不可移动文物、遗址、纪念地规定了保护措施，随后，“条例”第四十八条对违反相应规定的行为设定了对应的法律责任，在赔偿责任方面，对单位设定了最低五万元、最高五十万元罚款，对个人设定了最低一万元、最高二十万元罚款。“条例”第四十六条规定了邓小平故里历史文化遗存保护范围内的经营者应当依法文明经营，不得从事“条例”规定的六种行为，随后，“条例”第五十条就专门为第四十六条设定法律责任，包括警告、责令限期改正以及根据情况作出最低五十元、最高两千元的罚款等。

　　“设定清晰的法律责任对遗存的保护与传承尤为重要。”广安市人大法制委主任委员曾邦才表示。“条例”将广安城北东门渠江码头列入“邓小平故里遗址保护名录”，作为二级保护遗址设定了保护措施等级。“这个码头是邓小平到法国留学出发的地方。小平从这里走向世界！”广安市人大教科文卫委主任委员刘卫东高兴地说。随即她又眉头紧蹙，忧心道：“这里多年处于无人管理、无人保护、无措施保护的状态，眼看都要面目全非、了去无痕了！”

　　“有的遗存保护已经迫在眉睫，‘条例’划为一级保护的‘安居城遗址’城门都风化的只剩不到一半，更何况一直持续不断的人为破坏。希望‘条例’经省人大常委会批准通过后能尽快施行，市人大常委会要严格监督各责任单位将‘条例’贯彻落实到位。”这次“条例”立法也关注到这些方面的呼声和意见。“条例”划定了东门渠江码头、安居城遗址等名录的受保护区域和范围，确定了保护责任单位，设定了法律责任，今后这些地方的规划管理和资金来源都有了依据，对破坏、毁损遗存行为的处罚也有了凭靠，可以依法追责。

　　“对邓小平故里历史文化遗存立法保护，我们是来真的。”曾邦才说，“要以严格、严厉的法律责任来约束破坏、损害遗存的行为。”

亮点二：科学立法

图为邓小平故居，列入邓小平故里文物保护名录第1项，保护措施等级为特级保护。

① 4轮调研定名录

　　“条例”附件确定了39处保护名录，其中文物保护名录15项、遗址保护名录8项、纪念地保护名录16项，与“条例”具有同等法律地位。摸底列清单，看遗存保护状况，研究保护措施，结合列出措施现场一一比对……这是为确定保护名录开展的4轮现场调研的缩略影像。这些项目的确定与分级分类，浓缩着广安市人大常委会坚持以人民为中心、坚持科学立法的决心。

　　“第一轮要摸底列出保护清单，尽量保证应列尽列。”参与立法调研的市人大常委会法工委主任张学成说，首先要保证受保护的“遗存”没有遗漏，然后再筛选具有可行性的项目和研究保护措施。据他介绍，第一轮调研摸底列好保护清单后，第二轮要去现场调研梳理信息，合理划分名录类别并查漏补缺，第三轮到现场走访听取意见建议，研究保护遗存与方便周边居民生产生活兼容的措施，第四轮再结合列出的名录和保护措施现场一一比对，确保不漏不错。“每一轮现场调研都必不可少，必须要一步一个脚印，层层推进，确保最终的名录科学合理。”

② “ 遗产 ”最终变“遗存”

　　“保护遗存要以维护、增进当地人民群众生产生活便利与福祉为前提，促进历史文化遗存与民生权益、人文环境、自然生态相融共生、共存共荣”。这项原则在“条例”中也以法律条文的形式确定下来。据悉，广安市人大常委会在“条例”立法中特别注重“条例”的科学性，这点从“条例”的名称便可窥见。

　　2016年决定立法之初，至2021年报经市委常委会同意列入2021地方立法计划，“条例”立法始终冠以“遗产保护”四字。而最终的“条例”确定为“遗存保护”，是科学梳理的结果。

　　“条例”第二条第二款规定：“邓小平故里历史文化遗存，是指广安市行政区域内与邓小平有关、具有特定历史意义和价值的文物、遗址、纪念地。”

　　“‘条例’突出了保护的重点，避免重复立法。最初拟定的立法方案涉及到6个方面的保护，经过专家论证和参阅各种资料，最终剔除了已有相关立法保护的自然遗产、古树名木和非物质文化遗产，确定了文物、遗址、纪念地三种保护对象。”张文东介绍道，这也符合栗战书委员长提出的紧密结合地方实际，突出地方立法特色，善于通过“小切口”解决实际问题，增强立法的针对性、适用性、可操作性的要求。

亮点三：“百家之言”造就“无缝之蛋”

图为邓小平图书馆，列入邓小平故里纪念地保护名录第7项，保护措施等级为一级保护。

　　从2018年成立“条例”立法项目组开始，开门立法就融入始终。

　　立法项目组聘请西南政法大学专家团队就相关立法技术问题全程提供咨询，积极向中央党史和文献研究院的领导和专家、邓小平同志亲属、“邓办”原工作人员请教核准，将“条例”草案送达市、县级29个单位征求意见。

　　广安市人大常委会就“条例”草案征求意见稿，分别送请曾经担任广安地委、地区行政公署、广安市委、市人民政府党政主要职务的老同志征求意见，邀请省人大法制委、经济委、教科文卫委、外侨委、常委会法工委领导同志，省人大常委会委员、曾在广安工作过的领导同志，成都市人大常委会法工委等座谈讨论。

　　广安市人大常委会办公室书面发函征求市委常委、市政协主要领导、市人民政府领导同志，市监察委员会、市中级人民法院、市人民检察院、市委宣传部、市政府办公室，市级相关部门、各县（市、区）人大常委会，广安区委、区政府，协兴园区党工委、管委会，广安文旅集团，市人大常委会基层立法联系点和全体市人大代表的修改意见，同时在网上全文公布征求社会公众意见。

　　“‘条例’草案一审后，我们为380多位市人大代表寄送了‘条例’草案全文。为确保代表都能看到，我们除向每位代表邮寄书面稿外，还通过‘网上代表联络系统发送信息+短信通知’相叠加的方式告知代表。”市人大常委会法工委相关负责人表示。

　　6月1日，广安市人大常委会邀请10名高校、科研院所专家和法律事务专家进行立法论证，得到高度好评。“条例草案文本质量很高，内容合法适当、合理可行、依据充分，非要让我提意见，那就是鸡蛋里挑骨头了。”参加专家论证会的重庆大学法学院副院长、博士生导师陈伯礼说。

　　据悉，“条例”一审前，广安市人大常委会先后两次组织立法项目组全体成员，针对收集到的意见建议逐条逐款、逐字逐句、逐个标点作出修改调整；“条例”二审前，根据一审中常委会委员的审议意见和后期收集到的相关各单位、全体市人大代表等的意见建议，不断调整优化“条例”内容。目前，“条例”正提请省十三届人大常委会第二十九次会议审议批准。

亮点四：党委领导贯穿全过程

图为“邓小平故居陈列馆”碑刻，列入邓小平故里文物保护名录第10项，保护措施等级为一级保护。

　　2016年初，广安市获得地方立法权伊始，广安市人大常委会就获得市委支持，将《邓小平故里保护区人文与自然遗产保护条例》确定为首批地方立法项目之一。在经过为时两年的立法预调研后，2018年，广安市人大常委会、广安市人民政府专门成立了“双组长制”立法项目组，正式启动邓小平故里保护相关地方立法工作。因新冠肺炎疫情等客观原因，直至2021年，在征得市委常委会研究同意后，将制定“邓小平故里人文和自然遗产保护条例”列入了2021年地方立法计划。

　　“从立法的提出到立项，再到形成‘条例’草案；从‘条例’草案提请市人大常委会一审、二审，到提请市人代会审议，每个环节前后，市人大常委会党组都及时专门向市委报告，并在市委常委会上作详细汇报，根据会议要求调整完善‘条例’内容。在征求意见过程中，把征求、听取市委常委会组成人员的意见作为重要内容，认真研究吸纳，使条例全程贯穿党委意志，确保方向正确。”张文东说。

　　5月19日至20日，广安市人大常委会对“条例”第一次审议后，为每位市委常委送去“条例”草案文本、立法依据、立法说明等相关资料，函请提出意见建议。经过各方征求意见，6月6日，广安市人大常委会党组形成8万余字的“条例”情况报告上报广安市委，内容涵盖草案文本、条例说明、条款依据、论证情况、调研起草修改研究论证情况以及收集到的意见建议研究采纳情况和理由等内容，全方位展示“条例”起草过程和成果。对此，广安市委专门召开常委会议研究报告内容，逐条讨论“条例”的合法合理性，逐项评审“条例”的现实针对性和适当超前性。6月18日，市五届人大常委会第三十八次会议对“条例”第二次审议后，在市委的支持下，市人大常委会决定将“条例”提请6月22日至23日召开的市五届人大八次会议审议通过。

图为广安市第五届人民代表大会第八次会议《邓小平故里历史文化遗存保护条例》表决现场。

　　“全部赞成！”6月23日，这部广安人民众望所归的法规盈盈踏步而来，经省人大常委会批准后，便可正式面世。

　　“不能脱节，不能蹩脚！”据悉，在提请省人大常委会批准期间，广安市人大常委会法工委已着手会同相关部门拟定宣传法规计划，将立法、学法、执法、守法贯穿法律始终，真正发挥人大推动司法、监督执法、宣传守法的作用，助推社会治理朝着法治化迈进。