遂宁市海绵城市建设试点的“低影响”效应
29.03.2016 10:34
本文来源: 住房与城乡建设厅
在业界专家普遍认为全国首批海绵城市建设试点进展缓慢的当前，遂宁的“加速度”从何而来？或许，我们能从遂宁市市委书记杨洪波“把海绵城市建设理念融入城市建设各个领域”、市长赵世勇“坚持把绿色理念植入城市规划、建设、管理的全过程”的指示中听出些门道。创新理念，还需要经得住实践考验。国家级生态示范区、国家园林城市、绿色经济示范城市、全国绿化模范城市……这一长串荣誉，足以彰显他们的创新理念在生态文明建设方面取得的实践价值。然而，在赵世勇的眼里，立足“生态绿城”建设“和谐宜居、富有活力”的遂宁还远远不够，还要在中央城市工作会议强调的建设“各具特色的现代化城市”上下功夫，借助海绵城市建设试点机遇，提出了“利用涪江穿城而过的优势打造西部水都，让城市在绿水青山中自然地生长”的发展目标，打造西部丘陵地区海绵城市典范。不过，“理想很丰满，现实很骨感”。是夸海口，还是真有两把刷子？日前，《中国建设报·决策参考》记者决定前往遂宁一探究竟。
●中国城市规划设计研究院水务与工程院院长张全：在城镇开发边界内，根据识别出洼地类型（是否有水面）和分布（是否在现状建成区）情况，提出分类保护策略，是遂宁海绵城市建设的一大亮点。
●遂宁市住房和城乡建设局局长姜国全：规划决定着城市的发展方向和方式，方向没搞清就开跑，搞不好反而会加重“城市病”。
●2015年12月，《遂宁市海绵城市建设专项规划》完成，分别通过由多位全国知名专家组成的专家组评审和该市规划委员会的审查，成为全国首部海绵城市专项规划。
●以“国家海绵城市典范”为总目标，统筹“大海绵”与“小海绵”建设，立足遂宁地方特点与市情特征，提出多层次的规划策略和实施、管控措施，为全面开展海绵城市建设、从试点走向示范提供技术支撑。
●突出亮点和特色，立足总目标，打造三大“全国示范”品牌：全国浅丘平坝地区内涝防治示范、全国老城区水环境综合治理示范、全国滨江水生态文化示范。
■方向：规划引领，制度“护航”
从某种程度上讲，当前我国不少城市存在的“城市病”，就是“规划病”。因此，城市的科学规划，正受到前所未有的高度重视，海绵城市建设，更是如此。除了《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》中明确要求“坚持规划引领、统筹推进”外，无论是时隔37年召开的中央城市工作会议强调的“要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性”、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中“提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性”要求，还是日前接连发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《海绵城市专项规划编制暂行规定》等专项规划意见，都在强化同一个信息：规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。习近平总书记曾对此作过精辟阐述：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。遂宁市住房和城乡建设局局长姜国全对此深表认同，并将其贯彻到了海绵城市建设的始终，“规划决定着城市的发展方向和方式，方向没搞清就开跑，搞不好反而会加重‘城市病’”。
然而，要搞清海绵城市建设的“方向”，并非易事。海绵城市建设涉及水生态、水环境、水资源、水安全等多元目标，是一项复杂的系统工程。规划层面，需要与传统的城市规划、市政专项规划、环境保护规划等相协调；建设层面，需要多部门、多专业协同合作。因此，急需编制海绵城市建设专项规划予以指引。为此，遂宁市在全面深入调研城市生态本底的基础上，以问题为导向，参照国家海绵城市建设指南，坚持排水分区、因地制宜原则，编制海绵城市建设专项规划。同时，为提高专项规划的科学性，遂宁选择了委托中国城市规划设计研究院负责编制。2015年12月，《遂宁市海绵城市建设专项规划》完成，分别通过由多位全国知名专家组成的专家组评审和该市规划委员会的审查，成为全国首部海绵城市专项规划。
据参与了该专项规划编制的遂宁市规划局高级规划主管金欣介绍，《遂宁市海绵城市建设专项规划》研究范围为遂宁城市规划区范围，总面积1317平方公里，以“国家海绵城市典范”为总目标，统筹“大海绵”与“小海绵”建设，立足遂宁地方特点与市情特征，提出多层次的规划策略和实施、管控措施，为全面开展海绵城市建设、从试点走向示范提供技术支撑。同时，突出亮点和特色。立足总目标，打造三大“全国示范”品牌：全国浅丘平坝地区内涝防治示范。坚持以问题为导向，因地制宜，实现“小雨不湿鞋、大雨不内涝”。四川各大城市普遍处于丘陵地区，受内涝灾害影响居多，打造这样的示范，对四川和整个丘陵地区都有很大的推广价值和长远意义；全国老城区水环境综合治理示范。坚持水陆统筹、多管齐下，实现“水体不黑臭、热岛有缓解”。老城区的水环境是一个复杂的问题，一个部门或者一个工程是解决不了的，需要下大力气综合治理。这样的问题和难题在其他城市也具有普遍性，这样的示范具有很强的必要性和重要性；全国滨江水生态文化示范。坚持生态优先、文化彰显，凭借遂宁的江、河、湖、湿地等资源和地形地貌特点，突出城市的山水景观特色，借助这篇“山水文章”打造“全国水生态文明城市”和“西部水都”。
其中，专项规划里“以中心城区内洼地识别成果为基础，根据洼地是否有水面，以及其与现状建成区的关系，对城镇开发边界内的洼地进行分类，确定了三类洼地。在城市规划中，建设用地的选择通常要避开洼地，以减少开发建设时的挖填方成本、降低内涝风险。在城镇开发边界内，根据识别出洼地类型（是否有水面）和分布（是否在现状建成区）情况，提出分类保护策略”，被中国城市规划设计研究院水务与工程院院长张全认为是遂宁海绵城市建设的一大亮点。
与此同时，遂宁海绵城市建设坚持以问题为导向，构建了一套科学完善的规划指引体系。通过修订《遂宁市河东新区二期控制性详细规划》、《遂宁市城市绿地系统规划》、《遂宁市综合交通规划》、《遂宁市中心城区排水（雨水）防涝综合规划》等相关规划，为海绵城市建设指明了方向。组织编制《遂宁市海绵城市建设试点计划（2015-2017）》，引导海绵城市建设试点工作有序开展。
不过，再好的规划，若无制度保障，也很难落实到执行层面。为此，遂宁市出台了一系列严格的规则制度。相继出台了《关于开展海绵城市建设工作的决定》、《遂宁市海绵城市建设资金使用管理办法》、《遂宁市海绵城市建设工作考核办法》、《遂宁市海绵城市规划建设管理办法（试行）》。市住房和城乡建设局和市规划局还联合下发了《关于开展海绵城市规划建设管控工作的通知》。目前正在加速制订《遂宁市住宅小区及非公建筑海绵城市建设奖励政策》等政策文件，使海绵城市建设管理做到有章可循。姜国全对此表示：“遂宁的海绵城市建设，从一开始就坚持规划先行与建管并重，将海绵城市建设作为城市发展新常态，立足可持续，并用制度‘护航’。”
●住房和城乡建设部城乡规划中心副主任邢海峰：现阶段海绵城市的概念虽然很热，但宣传力度明显不够。
●遂宁市住房和城乡建设局副局长王明华：海绵城市建设摸“家底”行动，不局限在外部环境，还十分重视市民的想法。通过国内首个海绵城市建设问卷调查，将调查结果作为海绵城市规划及建设的重要参考依据，将市民的愿望和建议融进城市规划建设中，真正做到“以人的城镇化为核心”。
●针对当地气候条件、降雨特征、蒸发量、地形条件、地表径流、土壤水文特征、水系及地下水分布等方面展开了一场大规模的本底调查。
■策略：摸清“家底”，标本兼治
对海绵城市建设而言，有了科学的规划和完善的制度保障，还远远不够，还必须摸清“家底”，对城市的水文、土壤、地面径流、雨水下渗速度等进行精细测量，构建数据模型，方可“对症下药”。为此，遂宁市针对当地气候条件、降雨特征、蒸发量、地形条件、地表径流、土壤水文特征、水系及地下水分布等方面展开了一场大规模的本底调查。
遂宁市地处中纬度亚热带的四川红色盆地中部，属四川盆地亚热带湿润季风气候，冬寒夏热，四季明显，夏秋多雨，冬春干旱。年均降雨量为993毫米，由南向北逐渐减少。属全国太阳辐射低值地区之一，多年平均陆面蒸发量为550毫米，多年平均水面蒸发量为950毫米。地形由东北向东南呈波状缓倾，丘陵约占全市总面积的69.44%，为典型的川中丘陵区。中心城区主要分布于涪江一级阶地和丘陵山坡沟谷区域，老城区、河东新区和国开区南强片区位于涪江一级阶地上，安居区位于涪江支流--琼江一级阶地上，其余区域多为丘陵地貌。
根据典型土层的竖向分布，涪江平坝区和红土丘陵区的表层均为填土，表层以下的原生土层在涪江平坝区以粉土、沙土为主，渗透性较好，红土丘陵区以黏土为主，渗透性较差。试点区位于涪江平坝区，表层多为杂填土，表层以下的粉土、沙土渗透性均较强。这也是导致遂宁在海绵城市建设过程中，实现“渗、滞、蓄、净、用、排”“六字真言”中“滞、蓄、用”难度较大的重要原因之一。张全表示，地下水位高，地表水渗透快，留用难度大，这也是南方雨水发达城市普遍存在的现象，“没地方可用”。
遂宁的地表径流属川中径流低值区，常年径流系数为0.213，年平均河川径流总量为13.93亿立方米，折合径流深212.9毫米。中心城区水系以涪江为干流，分布较多中小支流，流域面积较大的有芝溪河、新桥河、明月河、联盟河、开善河和琼江，其余为季节性很明显的小冲沟，仅汛期发生暴雨时河沟才有短时洪水。因此，山地普遍存在较大落差，境内河流汛、枯期河流流量变化显著、陡涨陡落，水安全保障是遂宁海绵城市建设的重要一环。
遂宁市住房和城乡建设局副局长王明华表示，遂宁的海绵城市建设摸“家底”行动，不仅仅局限在外部环境，还十分重视市民的想法。去年9月~11月，该市开展了国内首个海绵城市建设问卷调查，通过对城建现状评价、水资源、水环境、水安全、水生态领域等方面有针对性的专项问卷调查，在全面宣传海绵城市建设理念的同时，还了解到了公众对海绵城市建设的认知及诉求，据此确立海绵城市建设中亟待解决的问题，作为海绵城市规划及建设的重要参考依据，将市民的愿望和建议融进城市规划建设中，真正做到“以人的城镇化为核心”。住房和城乡建设部城乡规划中心副主任邢海峰对此做法深表认同，他认为，现阶段海绵城市的概念虽然很热，但宣传力度明显不够，“如果没有市民的积极参与和支持，海绵城市建设很难真正建好，即便阶段性建好了，后续的运维也很难”，他建议各地海绵城市建设应拓展宣传渠道，鼓励市民参与，吸取大众智慧。
摸清“家底”的目的，是为了标本兼治，制订科学的实施策略。据参与摸底工作的中国城市规划设计研究院李文杰博士介绍，针对遂宁的客观情况，本着因地制宜的原则，以目标和问题为导向，采取了分层实施的策略：宏观层面，构建特色山水城市格局。充分发挥遂宁自然山水优势，以“生态山水城”为统领，以“两山”、“三水”、“四岛”为核心载体，构建独具特色山水城市格局；中观层面，保护水空间、治理水环境、修复水生态，重构城市水系统。加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护，禁止截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的行为，科学划定城市水系蓝线。强化源头控制、水陆统筹、流域整治，系统推进城市水污染治理，逐步改善水生态环境；对传统城市建设模式下，已经受到破坏的水体及环境，积极进行生态修复，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，构建城市良性水循环系统；微观层面，全面推进低影响开发建设。加大城市径流雨水源头减排的刚性约束，推广海绵型建筑与小区、海绵型广场与道路、海绵型公园和绿地等，充分发挥城市绿地、道路、水系等对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，使城市开发建设后的水文特征接近开发前。
策略的顺利实施，离不开科学的管控体系。为此，遂宁采取了加强基本建设程序各环节全程监管和城市规划建设区域全域管控等一系列方式方法，把海绵城市建设理念及技术规范纳入城市规划、建设、管理、运营的管控体系，将海绵城市建设的指标和要求纳入基本建设程序，通过土地供应、规划设计、施工图审查、施工许可、竣工验收等环节进行管控，实现全过程监管，确保海绵城市建设试点工作有效开展。目前，该市已对44个试点项目和32个在建、新建的非试点项目进行了“海绵”审查。同时，为了避免重复改造，遂宁在进行存量改造的同时，严格控制增量。要求试点区域外的新建工程项目按照海绵城市建设标准进行建设，并纳入管控，为全域实现海绵城市建设目标奠定基础。考虑到实施主体和建设时序的差异以及地上地下空间综合利用等因素，该市目前要求将新开发地块“海绵”指标计算面积拓展至用地红线外，将周边道路（半幅路面）雨水径流控制考虑在项目内一同实施。
无论是策略的实施效果，还是管控效果，都需要进行有效的绩效考核。尽管住房和城乡建设部早在去年7月就出台了《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》，但这只是原则性的参照框架，如何落实到具体城市或项目上，依然是一道难题。遂宁如何克服这道难题？据王明华介绍，遂宁目前的做法，主要是通过建设海绵城市监测平台，构建系统完整的海绵城市考核评估计算方法体系，提出分层、分类、分区的在线监测与人工采样化验结合的综合监测方案，构建可视化的海绵城市信息化管理平台，服务于海绵城市建设管控工作，实现海绵城市示范区全方位、长期有效的过程监测，“该平台建成后，不单可以支撑海绵城市建设全生命周期管理与绩效考核评估，还可以为今后开发项目排水长效管理提供重要的监测管理手段”。据悉，截至目前，该监测平台建设方案已通过专家评审和财政评审，将于今年全面实施。
●王明华：新区的开发建设要从源头上做到“低影响”，建成区尽量通过“小手术”实现海绵城市建设的要求，道法自然，才是真正意义上的“低影响开发”。此举既能达到径流控制要求，又能避免大拆大建，节约了70%左右的工程造价。
●在老旧小区改造、雨水收集以及投融资模式等方面采取了一系列创新手段和方法，尤其是在市政道路海绵城市建设方面采取的“低影响”小改动做法，被业界专家誉为一大创新亮点。
●遂宁在海绵城市建设方面倡导“小手术”，但也有“大动干戈”的时候。比如计生局宿舍内涝点改造项目，在易涝点周围采取节流措施，然后由政府出资购买底商改造成地下停车场，同时上盖雨水花园，总投入近千万元。
■办法：因地制宜，道法自然
把准方向，明确目标，固然重要，但要达到《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》中提出的“将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求”，还必须寻找到切实可行的技术手段和办法。遂宁海绵城市建设在具体项目建设方面，始终坚持全面贯彻《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中提出的“坚持适用、经济、绿色、美观方针”，不搞大拆大建、不搞“为海绵而海绵”。为此，该市在老旧小区改造、雨水收集以及投融资模式等方面采取了一系列创新手段和方法，尤其是在市政道路海绵城市建设方面采取的“低影响”小改动做法，被业界专家誉为一大创新亮点。
在市政道路海绵城市建设方面，遂宁选择了河东新区作为重点试点区域。随着新区城市建设的发展和城市规模的扩大，道路面积不断增加，道路硬化用地面积占城市建设用地面积约15~20%，大量的硬化地面减弱了雨水的渗透，雨季降雨量大时容易形成洪峰，导致城市部分区域积水、城市热岛效应、温室效应加剧、极端气象条件和极端水文条件增多。为彻底解决新区城市发展过程中的弊病，本着地面少破坏、地下少开挖的“实用，经济”原则，充分利用现有道路的横坡，将机动车道半幅路面径流雨水引到非机动车道内，通过非机动车道雨水口改造，有效实现主辅路径流雨水的有效截留和控制，并通过新增的沉淀、溢流、过滤井，实现降雨初期高污染负荷雨水的面源污染控制和超排雨水的安全溢流。
结合遂宁市水资源现状及区域内地下水位和土壤渗透系数，海绵城市建设改造以雨水间接利用（即雨水入渗）为主、雨水直接利用（即雨水收集回用）为辅这一原则，通过雨水花园、下凹式绿地、碎石渗透带、模块渗透渠等设置有效实现雨水的调蓄储存，然后向周围土壤入渗，补给地下水、提升地下水位、涵养地下水源。通过地表蒸发提高区域内及周围的空气适度，缓解热岛效应的加剧。
记者在东平大道既有道路改造项目看到，根据道路自身条件及周边环境，通过多次试验打样，三块板道路初期雨水通过路牙石（封堵现状雨水口）进入设置在分车绿化带的生物滞留设施或导流管，引流至非机动车道，改造后的非机动车道现状雨水口进入雨水转换井，通过转换井中不同高度的溢流管实现分类溢流。小雨时，利用转换井进入设置在人行道的雨水沉砂井进行初期雨水净化，最后导流至设置在人行道的绿化带、碎石渗透带、雨水花园；大雨时，一部分进入人行道的绿化带和雨水花园，余下部分排放至市政管网，起到道路初期雨水收集、截流、净化、下渗的作用；一块板道路初期雨水通过改造后的现状市政雨水口进入雨水转换井，经沉淀后引流至设置在人行道的碎石下渗带，过量雨水通过市政雨水口溢流管排放到市政管网，从而起到道路初期雨水收集、净化、缓渗的作用。此举不但降低了城市开发建设对自然环境的影响，减少初期雨水排放，减轻雨水管网排水压力，提高城市防洪排涝能力，防止城市内涝，而且还能在有条件的区域充分回归地下水，有效控制初期雨水的面源污染，缓解城市热岛效益。
同时结合海绵化改造，对老旧城市道路的雨污管网进行维护、改造和对水系进行污染处理，彻底实现雨污分流，提高污水治理和雨水回用水平，保证水环境和水安全。建成道路通过下沉式绿地、雨水花园、透水铺装、雨水溢流、碎石渗透带等海绵改造后，达到了75%的年径流总量控制目标。王明华对此表示：“新区的开发建设要从源头上做到‘低影响’，建成区尽量通过‘小手术’实现海绵城市建设的要求，道法自然，这才是真正意义上的‘低影响开发’。此举既能达到径流控制要求，又能避免大拆大建，节约了70%左右的工程造价。得到了市民和业界专家的广泛认可。”
遂宁在海绵城市建设方面倡导“小手术”，但也有“大动干戈”的时候。比如计生局宿舍内涝点改造项目，在易涝点周围采取节流措施，然后由政府出资购买底商改造成地下停车场，同时上盖雨水花园，总投入近千万元，但在王明华看来，挺值，“此举不仅解决了居民停车难的问题，还美化了小区环境，实现了功能和景观融合，同时提升了小区的居住品质，实现了国家提倡的将海绵城市建设同老旧小区的有机更新结合推进”。
除了点上项目的技术创新，为保障海绵城市建设的整体效果，遂宁还通过制定技术标准、加强技术合作和人才培养等措施，构建了全覆盖的技术保障体系。截至目前，《遂宁市海绵城市规划设计导则》、《遂宁市海绵城市设计图则》及《遂宁市海绵城市植物名录》已通过市规委会审定，《遂宁市城市蓝线管理办法》、《遂宁市城市绿线管理办法》等已颁布执行。
■分享：建言问题，创新加速
海绵城市建设试点的重要意义，除了尽早探索出不同类型的可复制可推广应用的技术、模式外，及时分享在试点建设过程中获得的经验教训，同样举足轻重。但要做到这一点，需要试点城市具有足够开放的胸怀。
针对遂宁海绵城市建设的具体情况，王明华毫无保留地介绍了该市目前存在的主要问题：老旧小区基础条件差，径流控制难度大；海绵城市建设施工图审查与现行规定程序不相适应。由于现有的施工图审查机构尚不具备对海绵城市建设施工图进行审查的专业技术力量，国家也无相应技术规范，目前只能由市海绵办依托技术支撑单位进行审查；PPP模式缺乏成功案例；实际落地项目与实施计划存在差异。在实际实施过程中特别是实行PPP模式后，由于方案优化、时序调整、项目整合等因素，实际落地项目与实施计划项目不可能完全一致；海绵设施建成后后期运行管理维护机制不健全。传统的集中式排水设施的运行、管理和维护由专业公司统一负责，而分散式的海绵城市设施广泛分布在城市之中，并且相当一部分为单位、社区或私人业主所有，除了完成海绵设施的设计和建设外，还需要解决长期的运行、管理和维护问题，例如定期进行检查、维护和现场监测等。若对广泛分布的海绵设施管理不善，或缺乏必要的技术培训和专业支持，很可能导致各种设施的闲置或不能充分发挥作用。
如何创新解决，遂宁一一给出了“参考意见”。老旧小区改造方面，建议国家在考核验收时，区别对待，不一刀切，以问题为导向，完善功能，提升环境，进一步提高公众满意度；海绵城市建设施工图审查方面。建议住房和城乡建设部出台文件，对试点期内的海绵城市建设施工图审查主体、形式等进行明确；PPP模式探索方面。建议国家适时召开现场会，加强海绵城市PPP培训和项目指导；落地项目与实施计划项目方面。建议在不调整试点区域、不减少投资总量、不降低建设标准的前提下，允许试点项目根据实际情况进行调整；后期运维机制方面。建议相关部委出台政策、标准规范等指导性文件，明确海绵城市建设项目运营维护单位，明确工程施工单位的售后服务内容，并指导和加强对海绵设施在生命周期内的效果进行监测和评价，以确保其长期有效并得到改进和广泛推广。
抛开建议的合理性不谈，即便这些建议被采纳，也需要时间去落实。然而，面对日益严重的“城市病”，海绵城市建设本身就是在同时间赛跑。诚如赵世勇日前在调研海绵城市建设进展时强调的那样：“要加快项目推进速度，倒排工期、顺排工序，采取超常举措，力争尽快见到成效。”姜国全对此表示，遂宁下一步将在严格落实“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”基础上，从三方面发力，继续助推海绵城市建设的“加速度”：科学谋划项目，加快推进进度。加强项目统筹，严格规划编制和管控，充分考虑试点区域与非试点区域、存量与增量的结合，尽快启动实施2016年、2017年海绵城市建设试点项目建设，确保完成目标任务；创新建设模式，探索成功经验。加快评估、论证、招标、谈判等前期工作，尽快落实PPP项目实施主体，促进PPP项目落地，积极探索投资、设计、建设、运营一体化新模式，力争2016年出示范成果；强化要素保障，加强督促检查。加强土地指标协调，统筹各级各类建设资金，注重人才储备和引进，强化部门联动，加大日常督察力度，促进各项工作有序、高效开展。
有方向、有策略、有办法、有胸怀，遂宁的“自然生长”，很自然！
本文来源: 住房与城乡建设厅
29.03.2016 10:34
中共中央印发《中国共产党重大事项请示报告条例》
新华社北京2月28日电 近日，住房与城乡建设厅
加强请示报告工作保证全党团结统一和行动一致
——中央办公厅负责人就《中国共产党重大事项请示住房与城乡建设厅
《求是》杂志发表习近平总书记重要文章
新华社北京2月28日电 3月1日出版的第5期《住房与城乡建设厅
中央政治局同志向党中央和习近平总书记述职
新华社北京2月28日电 《中共中央政治局关于住房与城乡建设厅
习近平为第五批全国干部学习培训教材作序
新华社北京2月28日电中共中央总书记、国家主席住房与城乡建设厅
人大常委会第九次会议在京闭幕
十三届全国人大常委会第九次会议27日下午在北京住房与城乡建设厅
中共中央关于加强党的政治建设的意见
为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想住房与城乡建设厅