违法企业或面临民众实质问责

《环境保护公众参与办法》编制启动　最快年底出台

作为环保法重要配套细则，同时也是首个全国性对公众参与环境保护的规范性文件，《环境保护公共参与办法》编制工作于4日启动。《经济参考报》记者日前从权威渠道获悉，目前办法编制将会借鉴和结合地方法规内容，最快将在年底出台。

多位专家表示，相比较环境执法部门监管存在盲点，随着公众实质性介入环保监督当中，企业违法行为将面临更为严苛和全面的监督，环境违法成本将会进一步增加。

赵乃育/绘

亮点　民众实质性介入环保监督

“4日的启动会上主要是环保部在听取专家组的一些思路和意见。”参与编制的专家组成员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受《经济参考报》记者采访时表示，目前重庆、贵阳、昆明等地都在踊跃进行地方立法，而环保部将在地方立法的基础上总结，并借鉴其立法具体内容，出台全国性的《环境保护公众参与办法》，最快将在年底出台。

实际上，在日前发布的《环境保护法》修订案草案中，已经可以看出国家对于“公众参与”进行制度化推进的意图。作为本次修法的亮点之一，在历经四审修订的法律中，特别专列了信息公开和公众参与一章，并且明确了公众参与的重点领域，包括环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境影响评价、环境宣传教育等。

“编制的参与办法实际上就是在环保法的大框架下，对于公众参与给出具体的实施细则。”常纪文对记者说。

值得注意的是，作为国内首个公众参与环保地方法规，《河北省环境保护公众参与条例》初稿讨论正在4日进行，并且将在9月上报省人大常委会审议，其内容已经透露出我国对下一步编制《环境保护公众参与办法》的总体思路。

常纪文向记者透露，目前确定的《河北省环境保护公众参与条例》初稿，主要有总则、信息公开、公众参与方式、程序和内容、保障和促进措施、法律责任六部分，共50多条细则。对于公众参与环保做出了很多具体的规定，其中公益诉讼的支持措施中将包括提供资金、法律援助等多方面内容。而在公众参与的方式中，对公众将参与规划、环评、宣传教育等多方面都有具体的规定，包括民众监督、检举将提供一定的经费作为保障，并建立专项基金进行奖励，与此同时，还将建立一个信息平台，提升公众环境保护参与度。

值得注意的是，公共参与环境保护将成为政府考核的一项重要内容。一方面考核将包括公众对地方政府环境保护工作进行打分，另一方面，公众参与环境保护程度高低也将成为政府工作考核重点，从而鼓励社会组织和个人参与环保监督。

记者了解到，尽管近几年国家一直鼓励民众参与环境保护，但是实质性参与很少，公众参与主要方式集中在末端参与，即在环境遭到污染和生态遭到破坏之后，而对保证环境参与权、表达权的全过程参与较少，且参与活动往往受到局限，缺乏公众参与的有效性和广泛性。“这么多年以来我国公众参与环境保护比较浅，但实际上，公众是环境治理的一个非常重要的力量，这也表明我国环境保护正在走向制度化。”常纪文对记者评价道，特别是可以弥补我国环境执法监管方面的不足。

漏洞　制度缺位导致环境类群体事件高发

数据显示，自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。重特大环境事件高发频发，2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%。

随着民众环保意识的增强和维权意识的觉醒，围绕着我国突出的环境问题，涉环保的群体性事件也开始进入高发期，热点从过去的水和大气污染扩大到土壤、噪声、电磁辐射和固体废弃物等污染，特别是重金属污染、危险化学品污染等突发环境事项的投诉呈高发态势。值得注意的是，随着城镇化的加快，涉及钢铁、水泥、采矿等工业污染从城市加速向农村转移，工业污染在农村地区环境类群体事件风险也在增加。

“当前正呈现出全民环保意识、民主意识、维权意识觉醒的趋势。”一位环保人士对《经济参考报》记者表示。但是与此同时，我国对公众参与环保却无有效的制度保护和规范。“一些工业项目环评来说，目前所谓的民意听证大多都是走形式。”一位地方环保部门人士表示，特别是一些重大的建设项目环评，其实根本不会真正听取民众意见，企业在运行过程中，也并未真正公开信息来接受公众监督。

一边是企业环保“违法成本低、守法成本高”的现状，另一边是因为现有的公众参与机制缺失，同时也引发了越来越多的民众对政府的信任危机。上述人士向记者坦言，很多地方特别是中西部欠发达地区，为了追求GDP增长，一些地方政府往往对于企业污染“睁一只眼闭一只眼”，甚至成为了污染企业的保护伞，行政干预环境执法的现象突出，民众对环境污染问题的投诉根本起不到作用，往往是企业交了罚款便草草了事，检查一过就继续开始污染排放。

记者了解到，目前我国对环境污染企业行政处罚普遍偏轻。根据现行的《环境影响评价法》，违反环评规定擅自开工建设，目前只要求补办环评手续，逾期不办的才给予20万元以下的罚款，向地下排污的罚款只有5万至50万元。

“这样的处罚根本难以让排污者伤筋动骨。”中华环保联合会督查诉讼部部长马勇告诉记者，一方面，行政执法缺乏强制手段，环境案件处理的法院立案、审查、听证、裁定等程序需要很长时间，致使违法排污行为无法及时纠正，另一方面，因缺乏可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，污染损害因果关系和赔偿金额难以判定，许多污染案件久拖不决、诉讼成本高昂，民众对污染企业的监督难上加难。

效应　倒逼企业提高环境违法成本

“当前最紧要的任务不是更新环境治理方式和技术，而是要尽快弥补一系列制度性缺陷，从源头上化解矛盾。”公众与环境研究中心主任马军告诉记者，通过对公众参与环保进行制度性的规范和帮助，调动公众对环境保护监督的积极性，可以提高污染企业的违法成本，同时通过立法形式，增加地方政府对民众环保维权案件的处理质量，增强民众环保维权的有效性，防止形成恶性群体性事件。

马勇告诉记者，公众参与度的提高，实际上就是从另一个侧面倒逼从执法、监督到企业污染物排放运行等环节更加透明。多位环保专家认为，由于我国没有相应的法律法规推进，致使许多环境行政违法现象得不到有效地社会监督和法律约束，公民的环境保护、维权意识已经唤醒，希望能形成一种自下而上的合力，推动环保。

“企业可以瞒得过环保部门，但是却逃不过民众的火眼金睛。”常纪文对《经济参考报》记者说，公众参与是解决环境问题不可缺失的力量，特别是我国在经济发展过程中，企业的环境守法意识缺失，环境污染事件频发，但是环境监管的力量并不充足，对于地方和中央的环保部门来说，监管都存在很多盲点，而公众参与度的提高，无疑是我国环境监管的一个重要补充，企业污染违法成本会进一步提高。

在他看来，越来越多的事实表明，必须要建立适于我国国情的公众参与机制，保障公民对环境信息的知情权、表达权和参与权，在公共决策制度上体现科学性和法治性，才能提升政府公信力。