边缘丘区扶贫如何不再“两头为难”

条件不如平原、政策不如山区

        “贫困边缘地区多是丘区，已成为当前扶贫的短板，却处在重点扶贫政策的视线外。”1月29日，在省政协十一届三次会议小组讨论时，省政协常委、民建四川省委副主委杨明洪抛出了这个话题。
        许多来自丘区的代表委员们认为，在一些连片扶贫地区周边，往往是一些资源禀赋相近、地域文化一致的丘陵地区，因为未纳入连片扶贫地区，又不具备平原的良好发展条件，发展处在尴尬境地。
        丘区扶贫“两头为难”，对此，代表委员们却不建议照搬套用山区扶贫政策，而提出要对症下药。
□本报记者  祖明远  陈岩
困境：边缘丘区成“夹心层”
        “有的丘区还发展不过山区。”杨明洪说，丘区的先天条件虽然好于山区，但最近几年，在秦巴山区等地区，政策跟得上，资金下得来，扶贫工作快马加鞭，有些地方的山区比丘区更早更快脱贫，“边缘丘区一般被划为省扶贫开发工作重点县，与国家扶贫开发工作重点县相比，仅项目资金投入数额上就相差5到8倍。”
        据省人大代表、三台县龙树镇长谊村党支部书记赵英了解，原本绵阳的北川、平武山区比较落后，但经过连片扶贫和灾后重建，基础设施和林下经济发展不错，如今三台南部的丘区反而落在后面，“人均收入要比全市水平低3000元。”赵英说。“政策不如山区，条件不如平原”，西南财大教授陈健生将边缘丘区称为“夹心层”。
        据民建四川省委提交的《关于我省连片特困边缘区扶贫开发问题的建议》中显示，8个边缘县中，2013年人均地区生产总值最低的剑阁县仅为11336元，最高的珙县也仅为24473元，二者比全省平均水平低了65%和25%。经济发展速度也不理想，2013年珙县经济增速为5.4%，汉源县为4.6%，比全省平均增速低了近一半。“可以说，在发展水平较低和增幅较慢的双重作用下，边缘区的经济社会发展必然落后于全省发展水平，已成为我省经济社会发展的短板。”杨明洪说。
分析：贫困成因多元，矛盾突出
“要解决丘区扶贫问题，必须先看清致贫原因。”陈健生表示，不能简单套用连片扶贫政策，而是应该从宏观和微观两个维度分析致贫原因，再制定对策。
        微观层面来看，边缘丘区因交通相对便利，与外界交流更多，呈现的是相对贫困状态：既有富裕家庭，也有贫困家庭。同时，贫困成因也很多元，有人多地少、资源不足的，也有因病致贫、个人懒惰等社会成因。
        而宏观层面，边缘丘区发展条件十分有限，“人多地少”的矛盾突出。资源有限，使得大量年轻劳动力外流，又进一步制约了当地的发展。
        多年来，依托贫困边缘区自然资源与比较优势，通过实施“整村推进”产业化开发扶贫，贫困边缘区基本找到了发展特色产业的路子，如开江县的油橄榄深加工产业、剑阁县土鸡产业化等。但赵英认为，这些地区远离中心城市，地理位置偏远，不能吸引产业、技术和人才，青壮年优势劳动力缺乏返回落后地的意愿，使丘区农村的“空心化”更严重。结果导致农村特色产业规模偏小，项目实施缺乏劳动力，产业扶贫的效果大打折扣。
建议：精准扶贫+规划试验区
        出路在哪里？代表委员们同样从微观和宏观层面给出解决办法。
        杨明洪建议，要采取精准扶贫的办法，通过点对点帮扶，精确到每个贫困家庭头上，同时要确定其致贫原因，对症下药。如是自然灾害损毁房屋，那就提供一定的重建费用；如是缺乏致富门路，就可以实施一个小项目，或者帮忙开一个小商店，或者资助去外地打工的路费。
        民建四川省委提交的提案中，建议完善参与式扶贫模式，建立以贫困户为主的需求意愿表达决策机制，由群众决定项目资金使用的先后顺序，以提高资金的利用效率。
        在较为宏观的层面，一个新的扶贫机制也在代表的讨论中逐渐成形：因为边缘丘区条件相似，可以统一规划，建立开发扶贫的试验区，集中力量探索丘区发展的道路。事实上，这种设想已被部分地区先行先试了。1月16日，绵阳已决定在三台县南部11个乡镇、100平方公里地区建立“农村综合改革试验区”。具体做法上，将通过打捆使用项目资金，先完善基础设施建设，打好产业基础；结合新农村建设，改造或建设新的聚居点；引入一些劳动密集型产业，发展特色种植养殖和乡村旅游等。