国务院官员谈城镇化：让农民带着集体资产进城

　　就十八届三中全会提出的“赋予农民更多财产权利”，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受21世纪经济报道记者专访时说，中国是在集体所有制、城乡二元体制、房价上涨的基础上启动城镇化的，所以面临农民工如何退出乡村、农民工市民化的成本如何消化、农民工进城如何安居等一系列“中国难题”。

　　习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。

　　“农民进城是现代化的必由之路。《决定》提出的措施，既是维护农民权益让农民平等参与现代化进程的重要保障，也是为顺应农民退乡进城大趋势采取的重要举措。”叶兴庆说。他曾任国务院研究室农村司巡视员，参加过自2003年以来的历次中央1号文件的起草组工作，为国家决策提供了大量的调研材料和政策建议。

　　 “带着集体资产进城”

　　《21世纪》：在推进城镇化的过程中，不少地方把放弃土地承包经营权和宅基地使用权作为农民进城落户的先决条件，对此你怎么看？

　　叶兴庆：我国农村土地实行集体所有，集体成员具有获得土地承包经营权和宅基地使用权的平等权利。现行法律已经建立了明确的农民进入集体组织的机制，但缺乏农民退出集体组织的机制，对退出集体组织的成员的相关权益保护不够。在研究确定集体组织退出机制的时候，必须考虑周全，既要确保现有承包关系保持稳定并长久不变，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，也要鼓励农民迁出农村，不让迁出户口的人吃亏，防止一些地方前些年出现的“非转农”等逆城市化的现象重现，所以应对集体所有制的成员权属性进行重新解释，成员权主要体现在初始分配环节，即在分配土地承包经营权和宅基地使用权时可以强调成员权，但已经获得的权利不应再与成员资格挂钩，可以“地随人走”。因此，应当允许迁出农村的农民继续保留土地承包经营权和宅基地使用权，以及对其他集体资产的权利，而不是“净身出村”。

　　有人认为，农民进城落户享受城镇社会保障，不应保留其在农村的土地承包经营权和宅基地使用权。但我认为，对进城农民而言，保留这两项权利十分必要。作为城镇的新居民，刚刚从农村迁来的这部分人，参加城镇社会保障特别是养老保险的时间较短，个人账户积累较少，今后能够享受到的保障水平低于城镇老居民；农民全家进城，涉及就业、住房、上学等很多问题，而其工资水平又低于城镇老居民，保留这两项权利可以增加他们部分财产性收入；在城镇扎根下来需要一两代人的努力，允许他们保留在农村的部分财产权利有利于社会稳定。

　　总之，我们应该吸取一些国家工业化过程中大量农民失去土地和家园成为无产者涌入城市的教训，尽可能使农民作为有产者进城，走出一条中国特色的农民进城道路。

　　《21世纪》：有些农民在进城落户之后，有转让土地承包经营权和宅基地使用权的意愿，对此怎么处理？

　　叶兴庆：对这部分进城落户时间较长、已经在城镇站稳脚跟的农民，有转让土地承包经营权和宅基地使用权的意愿，要进行引导，使之有利于农业规模经营、节约农村建设用地，但要坚持依法、自愿和有偿的原则。对土地承包经营权，应由进城落户农民通过出租、转让等形式进行流转，流转价格由市场决定，流转收益归进城落户农民。对宅基地使用权，鉴于进城落户农民已在城镇有稳定住所，可以实行比一般农户更灵活的转让政策，适当放宽受让对象的范围，提高转让市场的竞争性，从而形成合理的转让价格。比如可以借鉴上海的经验，对退出宅基地的农民按照原占地面积发放“地票”，允许他们在城镇购买商品房时以地票顶抵房款中的土地出让金。对已经在城市购买商品住房的农民，也可以允许他们将退出宅基地时换取的“地票”转让给他人，或由土地储备中心收购。

　　《21世纪》：在集体经济发达的地方，除土地承包经营权和宅基地使用权之外，还存在对组、村、镇三级其他集体资产的共有权，对“退乡进城者”的这部分资产应该如何处理？

　　叶兴庆：在传统的集体所有制下，集体资产是典型的共同共有资产，具有社区封闭性，非集体经济组织成员不能进入，退出集体经济组织者也不能带走其应享有的资产权利。在人口迁入和迁出越来越频繁、各地农村经济水平差距扩大的新形势下，这种产权制度安排下潜在的矛盾逐步显现：集体经济发达的地方，外嫁女不愿迁出，嫁入者难以落户；起初的农转非者现在要求非转农，已经融入城市者不愿迁走户口，出现逆城市化的现象；外来务工人员加入发达地区集体经济组织比加入城市户籍还难，不利于提高这些地区的人口素质；集体经济组织成员与农村社区常住人口的重合度降低，不利于提高农村社区治理效率。

　　因此，要明确界定乡镇政府与乡镇集体经济组织、村委会与村集体经济组织的关系，不能由村委会代替集体经济组织，涉及集体经济组织成员的重大事项，比如集体资产的处置方案，应当经集体经济组织成员讨论决定。对建制队、村、镇中的集体资产，可以考虑采用股份制的方式，将集体净资产量化到每一个具有资格的集体经济组织成员，实现“农民变股东、资产变股权”，实现从“共同共有”到“按份共有”的转变。农民获得的集体资产股权，不仅应有占有、收益的权能，而且应有处分的权能，也就是可以抵押、担保、转让、继承。

　　总的分配原则是让农民能够带着集体资产进城，持有集体资产股权者一样可以成为完全意义上的市民；迁出户籍的股份持有者可以持续持有，也可以转让；股权转让的对象可以适当放宽，在本集体成员内部享有优先权的前提下，可以对外来务工人员、与本集体经济组织有业务往来的人员或者法人转让；条件具备时，可以通过增资扩股，吸收外部人员或者法人入股，打破集体经济组织的社区封闭性，建立更加开放的准入机制。

　　《21世纪》：农民在进入城镇的过程中，要促进农民工市民化，还必须解决其成本消化的难题。你对此有何建议？

　　叶兴庆：农民工作为公民，他们有平等获得公共服务的公民权利，同时作为纳税人和财富创造者，城市政府有义务为他们提供公共服务。既要看到农民工市民化可能产生的社会成本，更要看到由此产生的综合收益。我们不仅要树立这样的观点，还必须采取如下三条切实有效的措施。

　　首先，从制度上缩小城乡基本公共服务的差距。这是消除人口迁移产生的社会成本的治本之策。城乡之间的公共服务，无论是在制度设计还是保障水平上，都存在明显差距，不少方面带有明显的二元体制烙印，在城市实行一套办法，在农村实行另一套办法。如医疗保险，城市是职工医疗保险、居民医疗保险，农村是合作医疗保险，实际上农村医疗保险已经失去了合作制的基本属性，成为政府主导的一种社会保险。所以应该尽可能地在城乡实行相同的公共产品供给制度，即使暂时做不到，也应该为未来的转移接续和城乡并轨预留接口。

　　其次，从财力和机构编制上增强输入地的公共服务能力。即便城乡基本公共服务实现了均等化，从农村向城市的人口迁移不会产生额外的社会成本，但在现行的财政和事权划分体制下，还存在成本转移的问题，输入地政府还是要承担公共服务成本。进城农民比较多的地方，本来是经济比较发达、地方财力比较好的地方，承受力强。但完全由输入地承担，不利于加快农民工市民化的步伐。就输入地而言，在制定城市公用设施发展规划、安排重大民生工程时，应自觉将外来人口纳入覆盖范围；就上级政府而言，衡量输入地人均财力时，应将全部常住人口作为基数，并充分考虑公共服务成本较高的因素；借鉴中央财政对输入地解决农民工随迁子女接受义务教育的奖励办法，建立与实际覆盖人口相匹配的公共财政转移支付制度，也就是建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，调动输入地接纳外来人口的积极性。同时，应从实际出发，重新核定人口输入地社会管理部门的机构人员编制，并适当扩大其经济社会事务的管理权限。

　　再者，根据成本消化能力，逐步剥离附着在城镇户籍上的各种公共服务获取资格。目前各地实行的一些做法，比如上海和广州等地的积分制，一些大中城市的蓝印户口和居住证制度，这些制度都只是不得已而为之的过渡性办法。人口的自由迁徙，是社会公平正义的内在要求。只有把附着在户籍上的各种公共服务获取资格剥离出去，才能实现人口的自由迁徙。为此，一要坚决停止赋予城镇户籍任何新的社会福利，做到今后出台有关就业、义务教育和技能培训等政策措施，不与户口性质挂钩，即使出台其他政策也尽量不要与户籍挂钩；二是对目前仍与户口性质挂钩的政策进行一次彻底清理，从易到难，排出顺序和时间表，逐项列出剥离方案，最终还原户籍的人口登记功能。