专家谈行诉法修改：地方政府比部委更难告

中国政法大学法学院院长薛刚凌。图/CFP

昨日，行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第六次会议审议。这是自1989年通过后，这部法的首次修改。针对此次修改，新京报记者日前采访了中国政法大学法学院院长薛刚凌。

【立法之初】

行政诉讼案一直遭遇执行难

新京报：在三大诉讼法中，行政诉讼法是最晚制定的，这是什么原因？

薛刚凌：从上世纪70年代末，就有一些单行法律规定对行政机关的行为不服，可以到法院起诉，在试行的民事诉讼法中也有一些规定。到上世纪80年代中后期，发现审行政案子有很多特殊原则，比如说举证规则、可不可以调解等。在民法通则通过后，开始着手制定行政法。但是后来发现，制定综合行政法比较难，而制定行政诉讼法相对可行，也很必要。

新京报：为什么当时要制定一部行政诉讼法？

薛刚凌：行政诉讼是个外来词汇，在过去，公共秩序的维护靠伦理和行政命令，没有“民告官”。经济改革以后，企业要从政府脱离，需要保障社会人、企业人的独立。“文革”结束不久，社会还保存着对权力的恐惧，国家治理也需要从伦理治国转向法律治国，需要行政诉讼。

新京报：在制定这部法律的时候，争议大不大？

薛刚凌：当时对“民告官”没有争议，也就是将行政诉讼制度定位为救济法。争议较大的问题包括受案范围的大小、部门的规章可以不可以作为审案依据等。

新京报：对这个法律，当时的社会评价怎么样？

薛刚凌：当时有一段宣传还是很到位的，得到了社会的充分认可，但是在执行过程中就一直磕磕碰碰，执行起来比较难。

新京报：法律通过后，行政诉讼有没有明显的增多？

薛刚凌：没有大规模的增长，不同地方情况不同。比如山东、河南就很多，这些地方在法律实施之前就特别多。

【实施情况】

案件主要涉及征地拆迁

新京报：你认为这部法律制定的时候有什么遗憾吗？

薛刚凌：当时对行政诉讼理解得很窄，法律规定只有当个人权益受到侵害的时候才能提起诉讼，如果行政机关侵害的是公共利益，就不能提起诉讼。而现实中有许多违法行为不直接侵害个人利益，但损害公法秩序，就进不了诉讼程序。在国外，行政诉讼大多有双重功能，一是保障公法秩序，二是救济行政相对人。我们把行政诉讼简单地理解为救济制度，这个制度在一定程度上是被我们误读了。国外的行政诉讼中，不仅有“民告官”，也有“官告官”。

新京报：为什么我们会把范围缩小了？

薛刚凌：当时的研究有限，对其他国家和地区的了解不够。比如，法国的当事人个人权益诉讼，只占到了行政诉讼的25%。

新京报：把行政诉讼定位为“民告官”有什么问题？

薛刚凌：限制了行政诉讼在保障公法秩序方面的功能，比如中央对地方的法律控制，在国外也是依赖行政诉讼来实现的，我国这方面的制度还没有完全建立起来。另外，简单的“民告官”定位，很容易造成法院和政府对抗。实际上，行政诉讼的功能也应有维护公法秩序的维度，在这一点上，法院和行政机关有共同的一面。

新京报：在这20多年里，行政诉讼发生了什么重大的变化？

薛刚凌：上世纪90年代更多的是针对行政机关乱处罚、乱收费。还有和人身权利有关的案件，比如对劳动教养处罚不服，涉及财产要少一些。

后来城市化进程加快，现在的案件，主要涉及征地、拆迁、社会保障和工商认定等案件，主要和财产权有关。

【焦点问题】

百姓胜诉难与制度打架有关

新京报：行政案件受理难，以往当事人拿着起诉书去法院起诉，法院不受理，也不出具裁定，当事人就没有办法。现在修正案草案要采取“登记制”，是否能解决这个问题？

薛刚凌：现在不大好说，要看登记制度的刚性程度。法院不给登记怎么办？上级法院也不受理怎么办？

新京报：老百姓行政诉讼胜诉难，是法院的问题？政府的问题？还是法律的问题？

薛刚凌：问题不完全在法院，也与制度“打架”有关。比方说房子拆迁，征地流程特别长，没有两三年跑不下来。而项目管理方面，如果长时间不拆，项目资金就要拿走，这两套制度不对接。一些地方政府就先斩后奏，先拆先征，程序违法，不违法没法办。如果起诉，政府会把苦衷说得很清楚，法院支持还是不支持，就很纠结。

新京报：有一些案子，虽然法院判决老百姓胜诉了，可是问题还是得不到解决，依然不停上访。

薛刚凌：问题在于现行制度设计有一些问题，我把它归纳为“主观诉讼、客观裁判”。当事人认为自己的权利受到了损害，进入诉讼程序，而法院却对行政机关的行为进行合法性审查，对当事人的权利要求不直接回应，结果案结事未了。

新京报：能举个例子吗？

薛刚凌：曾有个城市的房管局通过售房委员会出售公房，一个购买者买了房，好几年房产证都没有拿到，后来查到有官员把这个房子弄到自己名下了。法院最后把官员的登记行为撤销了。本来撤销之后，就应该给这个买主登记，但是有关部门就是不给他登记。

为什么不给登记？按照当时程序规定，需要售房委员会讨论批准才能登记，但是现在委员会早就不存在了，所以永远不可能再恢复这个程序，他登记不了，法院又不能直接命令房管部门登记，结果他就不断来告。这就是典型的不回应当事人权利，这个制度本身有缺陷。案子审完了，事情还是不能解决。

新京报：有观点认为，行政案件难审跟法官素质也有关系，你怎么看？

薛刚凌：目前全国的行政审判法官大约有两万多人，有些行政审判法官没有政府工作经验。我不主张学生毕业直接当法官，尤其是行政诉讼，面对的都是有多年经验、经过许多历练的官员，办案比较棘手。

【专家建议】

可为反映问题建设网络平台

新京报：有些地方探索行政一把手出庭应诉，这是否有助于破解行政诉讼难？

薛刚凌：一把手坐在被告席，其实有利也有弊。利，是领导重视，社会宣传效果好，对下面也是监督。弊在于，如果诉讼多了，太占用时间，而且一把手上去可能是“摆设”，诉讼需要有很专业的知识和技巧，一把手不一定很专业，实际上让他坐在那“受审”，无形中增加了他的抵触和畏难情绪。

新京报：在你看来，部委和地方政府哪个更难告？

薛刚凌：部委相对好一些，因为法院“不怕”部委，它的人、财、物不受部委控制。另外，经过几十年的发展，部委更能接受行政诉讼，接受败诉。

新京报：在行政案件上考核会不会起到推动作用？

薛刚凌：有些地方考核起诉率多少，败诉率多少，直接影响官员的升迁，让官员把行政诉讼当做负面的东西。实际上，一些行政争议是因为双方对法律的理解有所不同，这是很正常的，不科学的考核阻碍行政诉讼的运行。

新京报：对破解立案难，除了立法，你还有什么建议？

薛刚凌：我在想可否做一个网络平台，类似于行政许可的申请平台。老百姓到法院起诉，经过法定程序就是不受理的，可以上这个平台实名申请以及反映问题。通过这个平台，有监督权的机关能够掌握情况，实施有效监督。

如果某一个地方，有很多案件不受理，可以请专家来评判，这就逼着法院受理，不受理就要承担不利后果。这也有利于对地方行政机关的监督。

新京报：现在行政法体系上哪些环节上还有不足？

薛刚凌：行政组织法缺口很大，现在新一届领导人强调国家治理能力和治理结构的现代化，应该说，迫切需要加强行政组织的立法，这是实现国家治理结构现代化的基础。

新京报：有些地方尝试制定行政程序法规，国家层面有没有必要制定一部行政程序法？

薛刚凌：当然必要，但是否条件成熟，需要研究。行政程序法的实施，需要精细化的运作，成本比较高，但这是我们努力的方向。

■ 大事记

●1989年4月4日

第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法，1990年10月1日起施行。

●1991年7月11日

试行的最高人民法院司法解释，分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人等12方面问题作出规定。

●2002年10月1日

最高人民法院出台的关于行政诉讼证据若干问题的规定，分为举证责任分配和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定、附则等六部分。

●行政诉讼法出台后

国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等规范行政权力行使的法律相继出台。