广州拟出新规:民告官前五名一把手要出庭
今年8月，市民区伯状告广州市公安局，后败诉汤铭明摄（资料照片）
广州拟实施行政首长出庭应诉制度，并做出独创性的规定——
民告官前五名，一把手要出庭
在“民告官”的行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉制度赢得了社会各界人士的一片叫好声，甚至有些地方出台相关规定，强制行政首长出庭应诉。
日前，《广州市行政机关负责人出庭应诉暂行规定（征求意见稿）》（以下简称“暂行规定”）公开征集意见结束。暂行规定要求，市、区（县级市）政府工作部门上年度行政应诉案件数量统计在本行政区域内排名前五的，本年度确保行政机关负责人出庭应诉1次，本年度无行政应诉案件的除外。
市法制办副主任刘朝阳表示，规定排名“前五”必须出庭应诉，是广州在全国的独创。为何是“前五”？如何保证“一把手”的出庭率？如何避免应诉案件避重就轻？刘朝阳对暂行规定进行了详细解读—
羊城晚报记者 张林
设“前五”规定是广州独创
羊城晚报：出台行政首长出庭应诉暂行规定的初衷是什么？
刘朝阳：与这些年复议应诉的逐步规范化有关系。目前行政诉讼规范还有很多空白需要填写。各部门对依法行政很重视，即使没有行政首长出庭应诉规定，每一个部门对诉讼案件都非常重视，体现在准备材料、收集证据、出庭应诉等每个环节都抓得很死。我来到市法制办这五年，没有遇到一个部门接到传单不去的情况。
羊城晚报：暂行规定指出，上年度行政应诉案件数量统计在本行政区域内排名前五的，本年度确保行政机关负责人出庭应诉1次，为何是“前五”？
刘朝阳：其实我们每年统计的应诉部门大概有十几个，排名前五的基本上都有几十件以上，如果行政首长不出席就不合适了。
一般来说，排前五的部门，重要案件基本都出现在那里，但不能绝对，重要性和数量不成正比。前五必须应诉，这是规定动作。
羊城晚报：暂行规定“前五”，是参考了其他城市的做法还是自己独创？
刘朝阳：制定暂行规定，我们参考了佛山、温州、绍兴、郑州等地的做法，但其他试点城市没有“前五”的规定，这是广州在全国的创举。
一把手应诉哪类案自己把握
羊城晚报：在行政机关管辖范围内有重大影响的行政诉讼案件，行政机关负责人应当出庭应诉。“重大影响”有无具体标准？
刘朝阳：我们也在考虑一个比较明确的说法，这是立法上的模糊语言，可以存在，解释权将来可能归部门实施细则。
羊城晚报：暂行规定中为何没有体现行政首长应诉的案件类型以及应诉时间？
刘朝阳：从暂行规定来说，不可能规定这么细。
选择哪些案件应诉，以及应诉时间的选择，建议由应诉部门统一把握。政府层面出台了暂行规定之后，每个部门，尤其是排名前五的，一定会出台相应文件去细化落实。
如果群众认为一把手出庭少，我们可以考虑增加其出庭次数。
羊城晚报：应诉案件类型上会不会避重就轻，如何解决这个问题？
刘朝阳：这个我不好揣测。
我们不希望行政首长出庭走过场，而是希望以此来体现对司法的尊重。如何解决避重就轻的问题？建议以后每一个年度，按照前一年案件诉讼类型情况，跟法院和其他职能部门有一个沟通，确定这个年度行政机关负责人出庭的重点案件，在每年的工作计划中予以明确。
不出庭且无正当理由 一把手要被追究责任
羊城晚报：行政机关负责人应当出庭应诉的案件，该负责人确有正当原因无法出庭的，可由副职代为出庭应诉。
这是否很容易让一把手混过去？市民想跟一把手对话怎么办？
刘朝阳：市民想跟一把手对话，我觉得方式不一定局限于应诉。个人认为，想见一把手还是人治观念，如果有争议、有需要解决的问题，我们有法定渠道帮忙解决。
目前我们要从顶层设计的角度，从政府角度把握好大方向，但在年度案件的出庭选择权和出庭数量上，要通过每年度的工作计划解决。
羊城晚报：如何保证“一把手”的出庭率？
刘朝阳：制度不是针对一把手和副职的，所有的应诉和出庭审理，都要以事实为依据，以法律为准绳。一把手出庭，代表了对依法行政工作的重视程度，也代表了法定代表人与机关法定权限责权相符的方向。
在调查过程中，副职领导或承办者作为诉讼代理人和参与人出庭有好处。
我们鼓励一把手出庭，或通过制度设计在一类部门当中强制一把手出庭，实际上是为了更好地体现对依法行政工作的重视。
羊城晚报：这是否意味着不强制一把手出庭？
刘朝阳：行政机关负责人应当出庭应诉的案件，该负责人确有正当原因无法出庭的，政府工作部门及法律、法规授权的组织报同级政府法制工作部门备案后，区（县级市）人民政府报市人民政府法制工作部门备案后，可由本单位副职代为出庭应诉。
行政机关负责人出庭应诉工作纳入本机关年度依法行政工作考核范围。如果本单位一把手的出庭应诉经常出现报备，我们在年度的依法行政考核中，要研究扣分机制，制定制约措施。
如果他不出庭且没有正当理由，我们要追究相应责任，如何追究由纪委监察局定。
只出庭一次 次数有点少
羊城晚报：出庭应诉的部门包括哪几类？去年广州市出庭应诉最多的政府部门是多少件？
刘朝阳：要看统计数据。去年市直部门，不包括下级部门，应诉的总共有十几个单位。去年出庭应诉最多的前五个部门是国土434件、人社104件、工商54件、规划40件、公安39件。
羊城晚报：照此看来，434件行政诉讼，行政首长只出庭一件（次），比例是否太小？
刘朝阳：这个问题大家可以提建议，因为这个暂行规定只是初步想法，而且400多件是有分局应诉的。
羊城晚报：一个部门出庭应诉多，是否意味着群众对它的评价不好？
刘朝阳：这个要看法院判决。行政诉讼多并不意味着它的依法行政水平不够。
或对行政首长进行出庭培训
羊城晚报：出庭应诉对一把手来说，可能会有什么压力？
刘朝阳：主要是对应诉的不熟悉，可能没有经验，手忙脚乱，其他没有什么。
如果暂行规定通过的话，我们可能会对排前几位的部门进行培训，包括行政首长出庭应诉的技巧，比如请法官过来讲庭审的一些技巧，请律师讲庭审的一些细节，市法制办也可以配合做一些工作，必要的时候可以做一些模拟互动。
羊城晚报：一把手出庭应诉的结果会不会向社会公示？
刘朝阳：这个规定没有涉及。按照信息公开的情况，如果属于可以公开的、属于主动公开的，还是依申请公开。
羊城晚报：接下来要走什么程序？
刘朝阳：希望征求意见的时间放长。除了向公众征求意见之外，建议将来跟法院、特定的律师事务所、司法局、监察局，搞一次座谈。
对于涉及的部门也要征求意见，让这个东西将来作为广州本土化出庭应诉的范本。
吴明场，广州市法制办主任，主持市法制办党政全面工作。
【一把手点评】
“行政机关负责人出庭应诉，对于进一步强化行政机关负责人法制意识，自觉依法办事，提高运用法治思维和法律手段解决问题的能力，都将起到推动作用”。
———市法制办主任吴明场
既有民告官案件 一把手无人应诉
去年广州市直部门，不包括下级部门，行政诉讼应诉的政府部门总共有十几个单位。出庭应诉最多的前五个部门是：市国土房管局434件、市人社局104件、市工商局54件、市规划局40件、市公安局39件。据了解，在这些官司中，无一名行政首长出庭应诉。
名词解释
行政首长出庭应诉制
行政首长出庭应诉制是指行政诉讼中，被诉讼机关单位的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人要出庭应诉。
行政诉讼案件的审判中，行政单位首长是否必须出庭，在我国《行政诉讼法》中并没有明确规定。2010年10月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》
提倡行政首长出庭应诉后，2011年年初，广东省委十届八次全会审议通过《法治广东建设五年规划》，明确提出广东省要加快行政复议和行政诉讼纳入考核体系和行政首长出庭应诉两项制度，并决定在省内7个地区———深圳市、深圳市福田区、佛山市、佛山市南海区、佛山市顺德区、中山市、鹤山市试行此项制度。
