台湾“行政院”通过两岸协议监督条例草案

　　□张自合

　　3月18日，台湾地区反服贸的学生占领立法机构议场以来，服贸议题争议仍僵持不下。针对学生“先立法后审查”的诉求，3月29日，马英九承诺将两岸协议监督机制法制化并希望在“立法院”当前的会期能通过。台“行政院会”4月3日通过“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例”草案，并提交立法机构审议。

　　这一“行政院版”两岸协议监督条例共25条，主要内容有以下几个方面。

　　 四阶段对外沟通咨询机制

　　“行政院”版本草案主要是吸纳国民党党团曾提的四阶段监督机制，将四阶段监督的内涵写成条文，包括议题形成阶段、业务沟通阶段、签署前阶段与签署后阶段，分别向立法机构和民众沟通。沟通获得的意见及信息，应作为协议协商、签署与执行的参考，并没有实质约束力。

　　在立法机构方面，草案规定将分阶段与“立法院”正副院长、朝野党团、相关委员会及其召集委员沟通咨询并听取建议。在协商议题形成阶段，说明两岸已商议纳入业务沟通的议题、目标、协商规划期程、范畴及初步协商规划。在协商议题业务沟通阶段，当业务沟通有重大进展或阶段性成果时，应说明其进展或成果及协商议题的重点、因应方向及效益；业务沟通大致完成，并经两岸协议“国家安全审查机制”审查无危害“台湾地区安全”之虞后，应说明影响评估及因应方案。在协议签署前阶段，说明协议重要内容、预期效益及推动规划，并配合相关委员会要求进行项目报告。在协议签署后阶段，说明协议文本内容、预期效益、配套措施及执行方案等，并向相关委员会进行项目报告。前项沟通、咨询，如涉及机密事项，应以不公开或秘密会议方式进行；未涉及机密而是涉敏感不适合公开的，必要时可以秘密方式进行。

　　在公众沟通方面，将分阶段向利害关系对象、各界意见领袖、学者专家等，通过说明会、座谈会、协调会或公听会等方式，与社会大众进行沟通及咨询听取各界的声音，了解各界需求，提升两岸协商的透明度。在协商议题形成阶段，广泛搜集舆情反映，适时说明协商议题、目标、协商规划期程、范畴及初步协商规划。在协商议题业务沟通阶段，听取各界意见，并适时说明两岸沟通的阶段性成果、协商议题的重点、因应方向及效益；业务沟通大致完成，经两岸协议“国家安全审查机制”审查无危害“台湾地区安全”之虞后，应举办公听会。在协议签署前阶段，说明协议重要内容、预期效益、影响及后续推动规划。在协议签署后阶段，公布协议文本，说明协议文本内容、预期效益、配套措施及执行方案等。

　　 两阶段“安全”审查机制

　　草案规定的两阶段“台湾地区安全”审查机制是指，业务沟通有相当进展时，主管机关应将协商议题及内容，先提报“行政院”跨部会审查，即由“政务委员”视协商议题，邀集“国家安全局”、“国防部”、“行政院大陆委员会”、其他相关机关及专家学者，召开会议审查。之后再提报“国家安全会议”复审。经初审或复审认为该协商议题或内容有危害“台湾地区安全”之虞的，协议权责主管机关应即停止协商，并研商后续处理程序。经初审或复审认该协商议题或内容有调整必要的，协议权责主管机关应依两岸制度化协商程序再进行业务沟通，并提报“台湾地区安全”审查。经初审及复审认为该协商议题及内容无危害“台湾地区安全”之虞的，协议权责主管机关中进行后续协商及签署程序。在协议签署前，还要经过“行政院”内部的先行审查程序，由协议统筹办理机关报经“行政院”同意之后方可签署。

　　 进一步细化备查或审议

　　草案进一步细化了“两岸人民关系条例”第5条规定的“审议”和“备查”程序。若两岸协议内容涉及法律的修正或应以法律规定的，应送“立法院”审议，并同时提出须配合修正或制定的法律案。其中，协议应经“立法院”二读会议决，法律案应经“立法院”三读会议决。协议内容不涉及法律的修正或无须另以法律规定的，则送“立法院”备查。对于原本只是备查案的两岸协议，送“立法院”后，“立法院”认为有违反、变更或抵触法律的或应当以法律规定的，有权更改为审议案处理。

　　 审查审议未通过的处理

　　草案明确规定，若两岸协议经“立法院”审议或审查未能通过，协议统筹办理机关应立即通知大陆方面，并视需要与大陆重启协商。不过，草案并没有规定“立法院”可以对协议进行修改。草案也强调了“立法院职权行使法”第61条的适用，要求各委员会审查作为行政命令的两岸协议，应于院会交付审查后三个月内完成；逾期未完成的，视为已经审查。

　　台“行政院”院会通过条例草案之后，已把草案送“立法院”审议。目前在台立法机构审议的两岸协议监督条例草案有在野党团提出的8个版本，加上学生力挺的“民间版”，共10个版本，民进党团提出的版本直接将两岸协议定位为“两国协议”，破坏“九二共识”，不可能得到多数民意的支持。而学生支持的民间版条例草案，规定协商前“立法院”可修正、附款、保留，协商阶段须公开协商结果、签署前须举行听证会等，实际是“两岸签不成协议条例”。“行政院版”监督条例草案送“立法院”后，势必跟其他版本并案审查。由于各方版本差距过大，未来监督条例法案在委员会审查阶段，将会产生激烈争论甚至杯葛，会成为朝野攻防的另一个重头戏。国民党方面主张，监督条例草案的审查不应影响服贸协议的审查，将来通过的监督条例不应溯及于正在审议过程中的服贸协议。最终通过的条例是何内容，仍有待观察。

(原标题：台“行政院”通过两岸协议监督条例草案)