行政机关依合同拆除房屋行为的性质认定

——浙江高院判决徐益忠等诉宁波市鄞州区人民政府其他行政复议案

裁判要旨

行政机关在未取得拆迁许可证的前提下，仅凭与相对人达成的拆迁协议而主张其拆除相对人房屋的行为不是具体行政行为的理由不能成立。上述拆除房屋的行为属行政复议的受案范围，复议机关应当予以受理。

案情

徐益忠等16人原系浙江省宁波市鄞州区邱隘镇羊毛衫市场内的房屋所有权人。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分别与未申领房屋拆迁许可证的邱隘镇村镇建设房屋拆迁办公室(简称邱隘镇拆迁办)及宁波市东部新城开发建设指挥部签订了拆迁协议。2012年9月4日，邱隘镇拆迁办与浙江天苑建筑装饰工程有限公司(简称天苑公司)签订旧房拆除承包合同，约定将羊毛衫市场内已签订补偿安置协议并腾空的旧房拆除工程发包给天苑公司。同年9月12日，徐益忠等16人所有的位于羊毛衫市场内的原房屋被拆除。9月29日，徐益忠等16人就涉案房屋拆除行为向宁波市鄞州区人民政府提出行政复议申请。同年12月20日，鄞州区人民政府作出被诉行政复议决定，认为徐益忠等16人申请复议的房屋拆除行为是合同一方当事人在合同签订后按照协议的约定履行合同的行为，该行为并非具体行政行为，据此驳回了徐益忠等16人的行政复议申请。徐益忠等16人不服，诉至法院。

裁判

浙江省宁波市中级人民法院经审理认为，行政复议法第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。行政复议法实施条例第二十八条第(五)项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。据此，申请属于行政复议法规定的行政复议范围是该申请的法定受理条件之一。原告徐益忠等16人订立的协议是双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是依照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围。法院判决：驳回原告徐益忠等16人的诉讼请求。

原告不服，提起上诉。

浙江省高级人民法院经审理认为，徐益忠等16人原所有的房屋位于羊毛衫市场内。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分别与邱隘镇拆迁办及宁波市东部新城开发建设指挥部签订了《房屋拆迁货币补偿协议》。2012年9月12日，上述房屋被邱隘镇拆迁办委托的天苑公司拆除。邱隘镇人民政府认为该拆除行为系天苑公司合同行为于法无据。天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果仍应由邱隘镇人民政府承担，故上述房屋拆除行为应属邱隘镇人民政府行使公权力的行为。原审被告以上述房屋拆除行为并非具体行政行为，依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第(二)项的规定驳回原审原告的行政复议申请错误。原审法院驳回原审原告的诉讼请求，属适用法律错误。法院判决：撤销宁波市中级人民法院(2013)浙甬行初字第2号行政判决；撤销宁波市鄞州区人民政府鄞政复决字[2012]26号行政复议决定；责令宁波市鄞州区人民政府在法律规定的期限内重新作出复议决定。

评析

本案宣判之后引起了社会的高度关注，此案被媒体称为“浙江高院首例判决政府强拆败诉案”、“国内第一例政府强拆败诉案”。本案的核心法律问题实质上是邱隘镇人民政府的强拆行为是否属于具体行政行为，该行为是否属于行政复议的受案范围。笔者认为，具体行政行为的理解应从整体上和过程中把握，即具体行政行为是通过一个过程来完成的，不应仅拘泥于其中的某个阶段来定性，对是否属于具体行政行为的判断应坚持从权力行使的本质和实质上来理解。本案中，天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果应由邱隘镇人民政府承担，被申请行政复议的房屋拆除行为应认定为邱隘镇人民政府行使公权力的行为。宁波市鄞州区人民政府应当依法受理徐益忠等16人要求对邱隘镇人民政府的强拆行为进行行政复议的申请。原审判决所认定的“原告徐益忠等16人订立的协议是双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是依照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围”缺乏事实和法律依据。

但如何理解和把握徐益忠等16人与邱隘镇人民政府签订的拆迁协议及衍生出来的一系列问题更值得深入思考。本案行政争议的发生与普通的拆迁、征收案件不同，有其特殊性：

1.徐益忠等16人在2005年至2007年间分别与行政复议中的被申请人邱隘镇人民政府已经就拆迁的补偿问题达成了协议，除了所有权转移手续未办理完毕，协议已履行完毕。但由于协议签订后房价快速上涨，至2012年涉案地块房屋的市场价格已远高于当初的协议约定的补偿价格，徐益忠等16人于是对协议提出质疑，要求按照2012年的价格进行补偿。对此，笔者认为，关于确认协议是否有效的问题，最佳的救济途径应当是通过民事诉讼予以解决。

2.本案中的部分上诉人在进行行政诉讼之前已经向当地法院提起过民事诉讼，而宁波市鄞州区人民法院于2012年6月19日作出《释明通知》。该通知认为，协议系案外人金仲立、上诉人蔡维菊与邱隘镇拆迁办双方当事人真实的意思表示，双方均按照协议的约定履行完毕，据此不受理蔡维菊、金仲立向该院提起的确认上述协议无效的诉讼案件。于是，上诉人试图通过民事诉讼解决“协议是否有效”及“协议履行过程中产生的争议”变得没有可能。笔者认为，在此背景下，人民法院在司法层面应当给予当事人一定的救济途径。所以，在当事人申请行政救济过程中，不能简单地认定涉案强拆行为是履行合同的行为，从而使得当事人失去司法救济途径。

3.涉案拆迁补偿协议是行政机关在未取得拆迁许可证的情形下签订的，故对此“未批先拆”的行为，法院应予以监督。在司法实践的大量案件中，一些地方政府为了加快推进拆迁进程，往往通过与当事人签订补偿协议、收购协议等民事手段和方式，在未取得拆迁许可证的情形下，先行实施拆迁。笔者认为，对于此种行为人民法院不应予以支持，如果认可此类协议，就会使《国有土地上房屋征收与补偿条例》、原《城市房屋拆迁管理条例》等强制性法律、法规被架空，行政机关的征收行为、拆迁行为将脱离司法监督。

基于上述考虑，二审法院认为，邱隘镇人民政府的强拆行为属具体行政行为，应当通过行政复议程序进行审查，在民事救济途径穷尽的情形下，应尽可能通过行政复议将上述争议予以化解，最终作出了上文所述的判决结果。

本案案号：(2013)浙甬行初字第2号，(2013)浙行终字第102号

案例编写人：浙江省高级人民法院 马良骥