人大官员:自然资源应按公益和经营资产分类管理
本报记者 王尔德 北京报道
在9月20日召开的莫干山会议上，中财办副主任杨伟民透露，中国正在研究如何建立一个管理自然资源的“国资委”。
十八届三中全会通过的《决定》明确提出，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。
全国人大环资委法案室副主任王凤春对21世纪经济报道记者指出，自然资源管理体制的关键并不在于对国有自然资源资产是由一个部门管还是由两个部门管，而是要把自然资源资产按照公益性资产与经营性进行分类，依据不同目标和原则管理，统一性主要体现在对公益性资产要统一按国有公益性资产管理，对经营性资产要统一按国有收益性资产管理。
应界定自然资源的社会经济属性
《21世纪》：自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等多种资源，每一种资源的管理体制都不相同，你能否从整体上介绍一下我国现有的自然资源管理体制？
王凤春：目前我国自然资源资产管理体制有5个特点：一是依照宪法和有关法律规定，普遍确立了自然资源国家所有和集体所有及多种形式的使用权制度；二是法律确立了国家所有权由国务院代理，各级政府及有关资源管理部门具体行使资产管理和行政监督职责；三是在土地、林木、矿产、海域等领域建立了自然资源确权登记制度，为依法保障所有权和使用权人的权利提供了基本保障；四是在土地、林木、矿产、海域等领域推行市场化改革，在建立自然资源有偿使用制度的基础上，逐步引入资源出让和转让的市场交易制度；五是一些地方积极探索国有自然资源资产管理的新模式，对国有土地、矿产等自然资源资产建立了专门的资产运营管理机构和专业化市场交易平台。
当前，各种自然资源资产的财产属性和收入分配属性越来越突出，构成国民财富和国民收入及其分配的极其重要的影响要素。如出让土地和矿产等自然资源资产的收入已构成各级地方政府极其重要的收入来源，2013年全国建设用地出让收入已增加到4万亿元以上，加上与自然资源资产相关的其他各种“税费”收入，其对国民收入及其分配的影响更为巨大。
《21世纪》：我国自然资源资产管理体制主要存在哪些问题？
王凤春：首先，对自然资源资产产权主体代表缺乏明确法律规定，归属不清、权责不明。如各项法律通常原则规定国有自然资源所有权由国务院代理，集体土地由村集体组织代理，但没有进一步明确由哪级政府和哪个部门代理或者托管，法律上国有自然资源产权仍然缺乏具体明确的主体代表。
其次，对各种自然资源资产社会经济属性没有明确界定，定位不当，管理错位。如现行法律法规大多没有依照公益性和经营性等社会经济属性对各种自然资源资产进行合理分类，对各种公益性自然资源资产(如生态用地、生态用水、生态林等)未能有效按照其公共、公益属性进行使用和监管，对各种经营性自然资源资产未能完全纳入市场并依照市场规则运营和监管。
再者，自然资源行政监管和资产管理职能没有分离，政资不分，缺乏相对独立的资产管理体制和机制。如各级政府自然资源管理部门既履行自然资源行政管理职能，又代行自然资源资产运行管理职能，一些地方为了获取资产收益忽视资源与生态环境保护，一些情况下又借行政权力干预正常的资产出让和转让过程。
第四，自然资源资产市场运营和资产监管没有分离，缺乏自然资源资产市场独立运营以及必要的资产监管的体制和制度。目前多数国有自然资源资产没有建立明确的政府代理和专业资产机构独立运营的制度以及相应的考核、审计制度，政企不分的情况还比较严重，政府部门和官员有干预资产出让和转让的制度空间和漏洞，不仅影响了自然资源资产的运营绩效，也直接引发了严重的社会腐败。
此外，我国自然资源资产管理的基础制度仍然存在很大缺陷，自然资源资产的统一登记体系尚未形成，资产核算体系和监管体系尚没有建立。
区分公益性和经营性资产
《21世纪》：您能否解释一下如何对自然资源资产进行分类？
王凤春：目前国家和地方主体功能区规划及相关空间规划和区划基本确立了不同区域的功能和用途，需要在这些功能分区的基础上，根据不同自然资源资产的公益性或者经营性等社会经济属性进行分类，一类是公益性资产，包括自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园以及公益林等特殊生态保护区域和政府的各种公共用地；一类是经营性资产，包括经营性建设用地和农业生产用地以及经济林木、矿产等资源，其中还可以对一些出于公共目的的资源实行严格行政管制，包括基本农田等，作为特殊的经营性资产对待。
依照这两大类自然资源资产的社会经济属性，建立相应的管理体系，实行不同的管理目标、原则和制度。
从国有资产管理体制改革和事业单位管理体制改革的经验看，对自然资源资产进行分类管理相当复杂和困难，但这是自然资源资产管理体制改革的一个重要前提条件，没有合理的分类，就难以确定政府和市场在自然资源资产管理中的合理定位，难以确定各种自然资源资产改革的基本方向。当前有关方面对自然资源资产管理体制提出了各种不同的改革方案，包括设置专门的自然资源资产管理委员会，在资源管理部门内设独立的资产管理机构，或设置专业资产管理公司等。这里的关键并不在于对国有自然资源资产是由一个部门管还是由两个部门管，而是要把公益性资产与经营性资产区分开来，按照不同目标和原则管理，统一性主要体现在对公益性资产要统一按国有公益性资产管理，对经营性资产要统一按国有收益性资产管理。
对经营性自然资源资产建立独立于行政管理部门的管理机构
《21世纪》：对经营性自然资源资产，如何建立相应的管理体系？
王凤春： 从管理体制来看，应当依法明确规定各种经营性自然资源资产具体的代理或者托管机构，明确相应的经营管理主体，并逐步建立完整统一的自然资源资产监管制度体系，包括监管主体及其职责，资产经营活动考核、资产核算和审计等制度和措施；探索把政府资产监管职能和企业资产运营职能区分开来，建立比较完整的资产代理、资产监管和资产市场运营的管理和制度。
鉴于目前我国对国有经营性自然资源资产没有按照透明、规范的市场原则进行运营和监管，市场价格和收入分配方面问题突出，应当优先把国有经营性自然资源资产管理分离出来，建立独立于自然资源行政管理部门的资产管理机构或者运营公司，并统一按国有收益性资产管理的原则进行管理和考核。
同时，建设用地等经营性资产的管理和运营收益多在地方市县一级，且成为地方政府收入的主要组成部分，在保留地方管理和运营收益的基本格局下，中央一级设立资产监管机构，主要职能是对自然资源资产实行统一登记、核算，对资产运营实行统一监督和考核；在地方分别设立专业性或者区域性资产监管机构和资产运营机构或者经营公司，体制转换和改革的难度可能相对较小。
应进一步明确公益性自然资源的具体代理或托管机构
《21世纪》：对公益性的自然资源资产管理，如何建立相应的管理体系？
王凤春： 从管理体制看，应当在现行各种自然资源管理体制的基础上，进一步明确规定各类公益性自然资源资产的具体代理或者托管机构，明确相应的行政管理主体，并逐步建立完整统一的自然资源资产监管制度体系，包括资产登记、资产核算和审计等制度和措施，有效加强监督。
对其中生态公益性很强的自然资源资产，如自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园以及公益林等，是从自然资源行政管理部门分离出来，建立独立的管理机构，还是发挥资源管理部门的专业管理能力保留在部门内进行管理，各有利弊，还需要进行深入研究和评估。
当前应当考虑对各种“园区”进行必要的统一分类，并研究分析统一管理和分部门管理方案的优劣及相应的改革路线图，包括研究建立独立的或者部属的保护区管理局，统一负责各类保护区的行政监管，合理划分中央和地方管理级别，把现行最重要的国家级保护区纳入中央政府直接管理的体系。从各国情况来看，在资源管理行政部门下设置专业化管理机构是比较可行的途径。
（原标题：专访全国人大环资委法案室副主任王凤春：“建议对自然资源按公益性和经营性资产分类管理”）
文章关键词： 自然资源管理