PPP背后的政府信用风险

“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”。在PPP业界，这是一句非常有名的话。

有着20多年国内PPP项目运作经验的大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，当前中国PPP模式推广的最大难点在于，PPP项目是长期的合同，而且很专业，政府运作PPP项目必须高度重视，要当作专业的事来管理，政府的商业意识和契约精神得到位，这比PPP立法更为重要。

总结以往PPP项目推广的经验和教训，金永祥认为，PPP项目运作首先必须专业化，其次要透明公平竞争，同时政府要有足够专业的监管能力。

“有的PPP项目是一把辛酸泪，真心希望政府部门真有契约精神。”接受《财经国家周刊》记者采访的一些企业家认为，政府不守信用是过往PPP项目运作过程中最难防控的风险。新一轮的PPP不应单纯强调PPP的融资功能，而应更加注重政府管理水平和服务理念的提升，如此才能真正打开民营企业投资的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”。

政府信用羁绊

A公司是总部位于北京的一家比较有名的央企，其在西部的贵州和东部的福建都有以BOT（Build Operate Transfer，建设-经营-转让）方式实施的PPP公路项目。虽然有着央企身份，但在操作PPP项目的过程中也遇到了各种心酸。

“高速公路的土地国土部批没问题，到省级国道改建和市政道路，好多土地由地方政府提供，就存在着违法违规用地的问题。”A公司位于贵州项目的负责人对《财经国家周刊》记者表示，至今其做的PPP公路项目因为没有土地指标，还没有办好用地手续。

“但是地方政府又要求必须按期通车。如果我们不同意，这块市场就丢了。我们也只能采取倒逼机制，先拿一个、两个口通车，先垫资1到2个亿。”这位负责人说。

其同时表示，在很多地方，税务部门还存在着违规多收税的情况。以城建税为例，按照国家规定，税率按纳税人所在地分别规定为：市区7%，县城和镇5%，乡村1%。“但地方政府说把乡镇税务所全部搬到城市来了，都得按照5%或者7%交。”

这位负责人呼吁，地方政府要发展又要吸引社会资本，就得提高服务质量，得信守兑现相关承诺，“信用是最最重要的”。

同时，《财经国家周刊》记者获悉，中国国内最早采用BOT方式建设的收费路桥项目——福建泉州刺桐大桥项目，目前处境艰难。

上世纪90年代，泉州市只有一座跨越晋江的泉州大桥，不堪重负，决定再建一座跨江大桥。经过谈判，引入了民营资本泉州名流公司以BOT的方式投资建设了刺桐大桥，1995年1月开工，1996年年底投入运营，特许经营期为30年。

“但是，由于福建省政府在1997年将泉州大桥收费权移交给泉州市，泉州大桥和刺桐大桥就形成了竞争关系，政府后来还投资建设了与泉州大桥并行的两座新桥。”一位知情人士表示，“由于刺桐运营的头几年盈利能力大大超出政府预期，泉州市还让刺桐大桥PPP项目公司耗费1.2亿元修了两条与项目毫无关系的两条路”。

上述知情人士表示，目前泉州市民对于刺桐大桥取消收费的呼声很高，名流公司董事长陈庆元目前最想做的就是放弃剩余的运营期，要回1.2亿元的与PPP项目无关的修路款。

“榜样的力量是强大的，但修理榜样的后果也是严重的。”上述知情人士说。

企业投资谨慎

前述A公司的项目负责人直言，社会资本参与地方PPP项目，首先要选择地方一把手主抓的项目，否则到项目具体实施的时候“方方面面都很难”。

国内知名的基础设施咨询公司——上海济邦投资咨询有限公司总经理张燎接受《财经国家周刊》记者采访时表示，目前社会资本投资PPP项目，只能依靠双方签订的合同来防控风险，约定清楚双方的权利义务。

“PPP合同，像写一本小说一样，我们要考虑得很清楚，人物场景，哪个情节会跌宕起伏，如何能够化险为夷。”一位做了10年医废处理厂PPP项目的民营企业负责人表示，由于实际情况（比如新法律法规出台、经济形势、物价指数等）会发生变化，在后续补充协议的签订上，企业往往处于比较弱势的位置。

因此其表示，企业特别是外资介入国内PPP项目，一是会选择履约精神比较好的地方政府推出的项目，二是项目本身所在的行业竞争性不是“一片厮杀”。

“现在基本是央企和国企在干，赔了是国家的。”清华大学教授王守清表示，在其培训的企业学员中，目前70%左右还是央企或者国企的人员，民营企业学员占比较少。“民营企业脑袋很清楚，不会轻易介入未经认真筛选和评估的项目。”

王守清认为，当前中国推动社会资本以PPP模式投入基础设施和公用事业项目，最主要的是要吸引民营资本进入。“如果推了半天，只有国营企业和央企来做，实际上没有太大意义。只有民营企业感兴趣了，才是真正实现了吸引社会资本的目的。”

上海济邦投资咨询有限公司总经理助理李竞一同时表示，目前即便是央企和国企对PPP项目投资也是相当谨慎的。

原因有三：一是相对市场化的私人竞争和比较强势的政府，使得风险分担和收益水平并不利于企业；二是央企和国企自身大多已混合或上市，只是国有成份过大，经营体制和考核机制与PPP长期性并不匹配，反而会承担过大的投融资压力；三是对法律保障缺乏信心。

“监管”政府

“PPP项目经历的时间长，参与方多，各方关系错综复杂，风险贯穿于项目的全过程。PPP模式能否成功，在很大程度上取决于能否辨识各种风险，并合理分配给参与方共同分担。”北京市资略律师事务所副主任、合伙人律师徐向东建议。

徐向东指出，虽然当前PPP项目中企业承担风险的可能性较大，但实际上政府主体也有风险。以环保项目为例，经常是投资人要承担最低保证供应量、政府延迟支付、法律变更的风险，而政府也要承担项目不能完工建设、停运或者运行质量不高的风险。

“我们有过一个案例，东北一个污水处理厂项目做了一半，政府不付费了，私营部门一气之下就把污水放进松花江，结果也遭到了罚款，闹得不可开交。”亚行东亚局公共管理、金融及区域合作处处长钱鹰向《财经国家周刊》记者表示。

从社会资本层面讲，王守清建议，投资人应尽量与政府直接签约，而不要选择其下属职能部门。“这样可以避免合同的效力受到个别领导人的牵制，比如因为领导人换届而导致之前签订的合同失效。”

王守清同时建议，企业要尽量把自身利益和政府利益捆在一起，同时还必须将当地居民的影响力考虑在内，“不要觉得企业和政府签完合同就万事OK”。因为一旦引起老百姓的不满，就会造成社会的不和谐。而这种情况一旦发生，首先牺牲的就是企业。

而从政府层面来讲，首先要提高政府的现代管理和治理能力。

“美国8%公务员专门研究合同，14%专门研究政府购买合同的管理和绩效，这就是管理体系和能力建设，我们公务员差远了。”住建部一位部门负责人接受《财经国家周刊》记者采访时表示，兰州水污染事件（见《财经国家周刊》2014年第9期《大城市“水防线”》）就是地方政府在PPP项目中管理和治理能力不到位的充分体现。

“地方最大的问题是把PPP又当成一种融资模式了，不管20、30年以后的情况。根本不考虑项目可行不可行，可不可持续。所以必须监管政府的支付能力。”王守清表示。

“现在法律层面对政府没有足够的约束力，导致政府信用堪忧。这一方面需要契约精神和契约意识。另一方面需要履约能力，如果没有中长期预算机制的支持，政府难免在二三十年的合作中出现违约。”李竞一表示。