推行职务与职级并行深化公务员分类改革
05.09.2014 12:13
本文来源: 机关党建
2014年1月，中组部、人社部联合召开全国公务员管理工作会议，人社部部长、国家公务员局局长尹蔚民指出，今年的工作重点是推进公务员分类改革，建立公务员职务与职级并行制度。目前，安徽、山东、江苏、河北、辽宁等省都已经陆续开始尝试推行公务员职务与职级并行制度。
名为并行，实为分离
职务与职级应该是相对独立、相对分离的。职务是公务员的职位要素，职级是职位要素与品位要素的统一。职务反映职级，职级对应一定的职务。从功能上来看，二者的区别在于，职务的设置给公务员带来权力以及责任义务的承担，职级的设置给公务员带来物质利益以及职业尊严的满足。一条职务序列构成公务员职业发展的一道阶梯，一条职级序列则构成公务员职业发展的另一道阶梯。两道阶梯分别满足公务员职业发展的不同价值追求。
但现实中，职务与职级的联系过于紧密，表现为以职定级、以职定薪。据统计，在目前各地公务员工资的四个组成部分中，职务工资约占20%，级别工资约占25%，地区附加津贴约占45%，各种补贴约占10%。级别工资仅占两成。相比之下，职务工资比例虽不高，但由于地区附加津贴基本按照职务发放，职务工资整体所占比例接近七成。职务对工资水平具有决定性作用。职级的功能被明显弱化。
职级功能弱化导致职务晋升成为公务员最大的激励，职务晋升也成为公务员职业发展的唯一阶梯。据山东省济南市委组织部近年组织的一项调查显示，近81%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有效的激励，其中领导职务的晋升比非领导职务的晋升更具吸引力。这给当前公务员管理带来很多问题，比如，公务员谋求职务不是为了承担责任，而仅是为了获取权力。再比如，公务员不晋升职务就无法提高待遇，但职务毕竟有限，靠职务晋升提高待遇对绝大多数公务员来说是不现实的，也是不公平的。
因此，推行职务与职级的并行，实质是适度分离职务与职级过于紧密的联系，使职级真正成为公务员的一条独立的职业发展阶梯。那些不能晋升职务的公务员，也可以通过晋升职级获得合理的待遇和尊严。当然，作为职位的共同构成要素，二者的分离是适度分离，相对独立。
职级与待遇挂钩是实现并行的前提
职级与待遇挂钩指的是，将公务员经济待遇的分配主要由职务决定转向主要由职级决定，强化职级对经济待遇的决定功能。
公务员待遇一般分为政治待遇、工作待遇、经济待遇三种类型。政治待遇主要包括参加会议、看文件等。工作待遇主要包括办公条件、交通补助和职务消费等。经济待遇主要包括工资、住房、医疗、养老金等。一般认为，政治待遇与工作待遇由职务来决定是具有合理性的，但是，经济待遇也由职务决定则不具有合理性。
政治待遇与工作待遇的分配，体现的是责权利对等的原则。公务员所承担的责任越重，相应的拥有的权力和利益就应该越大。经济待遇的分配，则应该体现按劳分配的原则。公务员的工作能力越强、工作时间越长、工作业绩越突出，相应的获得的经济报酬就应该越多。如果仅仅是因为属于同一职务层级，就享受相同的工资待遇，则明显不合理。
比如，一个县长和一个国家机关的处长，二者职务相同，但从工作量、工作时间、工作业绩的角度来看，二者的差异很大，不应该享受相同的经济待遇。在国外的公务员分类中，也没有任何一个国家将这两个职位划为同一职级。因此，公务员的经济待遇不应该主要由职务来决定。单纯以职务决定公务员的经济待遇，则完全混淆了责权利对等原则与按劳分配原则的适用范围。
只有让职级与待遇挂钩，使职级对公务员的经济待遇具有一定的决定作用，职级才能真正成为公务员在职业发展中取得进步的标志，才能真正成为公务员的努力得到合理回报的标志，公务员才会从内心将职级作为职业发展的阶梯，职务与职级的并行才有可能。
必须整体推进三大制度建设
一是职位分类制度。职位分类制度是推行职务与职级并行的基础。公务员分类在我国法律层面早已明确。但在实践层面，公务员分类一直处于试点探索阶段。目前，我国公务员管理仍然采用“大一统”的管理模式，这种管理模式压缩了公务员的职业发展与待遇提升的空间，阻碍了公务员专业化水平的提高。
据统计，当前我国县乡两级公务员占全国公务员的近60%。受机构规格和领导职数的限制，县乡两级绝大多数公务员退休之前都解决不了副主任科员的待遇。没有分类，就没有专业化的管理。没有专业化的管理，其他的制度设计都解决不了根本问题。
二是职级晋升制度。科学完善的职级晋升制度是实现职务与职级并行的必然要求。只有建立科学完善的职级晋升制度，保证职级晋升的客观公正，职级晋升才能真正成为公务员职业发展的一道阶梯。
目前我国公务员职级晋升制度还很不完善，缺陷主要表现在三个方面：其一，职级与职务挂得太紧。从《公务员职务与级别管理规定》的内容来看，职务晋升一般是职级晋升的必要条件。其二，职级数量太少。目前我国公务员职级从高到低分为1至27级，且没有对公务员进行实质性的职位分类，所有类别的公务员只有一条职级晋升序列，极大压缩了公务员职级晋升的空间。其三，职级晋升的方式和程序还没有建立起来，职级晋升缺少透明度。
职级晋升制度不健全是导致职级的功能被严重弱化的重要原因。当前，职级晋升制度的建设重点主要有三个方面：其一，进一步扩大职级序列，提高公务员职级晋升的空间。其二，进一步扩大职级与待遇的交叉幅度。其三，进一步明确职级晋升路径。公务员职级晋升必须突出能力，突出业绩与贡献。“功以授爵”，中国自古亦然。
三是薪酬制度。薪酬制度是实现职务与职级并行的重要条件。只有建立合理的薪酬制度，职级的激励功能才能真正发挥出来，职务与职级的并行才有保障。
我国现行的公务员薪酬制度有很多不完善的地方。比如，现行的薪酬制度并没有反映不同职位公务员专业化的特点，忽视专业分工与业务分类对薪酬待遇的不同需求。再比如，津贴发放不规范，津贴的激励功能还没有充分发挥出来。因此，当前薪酬制度建设的重点应包括三项内容：其一，改革现行的公务员工资体系，探索建立类别工资制。其二，改革地区附加津贴制度，进一步规范地区附加津贴的发放，解决发放中的官位化的问题。第三，改革公务员职级工资之间以及档次工资之间的差距，使职级工资对待遇的决定性作用进一步凸显出来。
（作者单位：国家行政学院）
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