楼继伟:地方债多数未纳入预算管理 脱离中央监督

　　实行全口径预算管理，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出

　　记者：这次修改预算法，在预算管理制度上有哪些突破？

　　楼继伟：预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念，从我国国情出发，并借鉴国外预算管理的有益经验，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。

　　突出预算的完整性。新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

　　增强预算的约束力。新预算法明确规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨年度预算平衡机制。对此，新预算法规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。也就是说，一个预算年度内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。

　　全面规范转移支付，合理调节国库资金余额，多管齐下提高财政资金效益

　　记者：对于财政转移支付制度，新预算法作了哪些规定？

　　楼继伟：财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。2013年中央对地方转移支付总额为4.3万亿元，其中一般性转移支付2.44万亿元，专项转移支付1.86万亿元。

　　为进一步全面规范转移支付制度，新预算法从多个方面增加了规范财政转移支付制度的内容。比如，明确规定财政转移支付以一般性转移支付为主体，用以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用。严格规范了专项转移支付的设立，并要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，明确对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时要求，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。

　　这些规定有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预。

　　记者：新预算法增加了完善国库现金管理的规定，是出于什么考虑？

　　楼继伟：国库现金管理是指财政部门为提高财政资金效益、降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作财政库款的管理活动。国际上，主要市场经济国家普遍实施国库现金管理，运用各种金融工具灵活管理国库现金余缺，建立库底目标余额管理机制，提高财政资金效益。

　　新预算法规定“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。”这对于做好国库现金管理工作，将起到引导推动与法律保障作用。

　　今年以来，面对经济下行压力，中央财政加大国库现金管理操作力度，累计操作9期，资金达4400亿元，有力支持了实体经济的融资需求。财政部目前正会同中国人民银行[微博]积极推进地方国库现金管理工作。

　　加大预算公开力度，加强地方政府债务管理，筑牢防腐败、防风险的堤坝

　　记者：预算公开是社会公众最关心的问题，新预算法对推动预算公开将发挥怎样的作用？

　　楼继伟：公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定，对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并规定了违反预算公开规范的法律责任。

　　这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，意义重大、深远。一是有利于社会主义民主政治建设，是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措；二是有利于从源头上预防和治理腐败，阳光是最好的防腐剂和消毒剂，将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开，能够有效避免暗箱操作；三是有利于提升财政管理水平，促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。

　　同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，也有利于引导经济社会主体的预期和行为，优化提升财政政策效果。

　　记者：对于地方政府债务有关条款的修改，新预算法是基于什么考虑？

　　楼继伟：根据审计署的审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在主体混乱、渠道多元等问题，有必要从法律层面规范管理、加以引导，以有效防范和控制财政风险。

　　政府债券作为较为规范的融资方式，发债成本较低、信息公开透明，市场化程度高，也是国际上较为通行的地方政府举债融资方式。在我国目前的财政预算管理实践中，省级政府经国务院批准已可以发行地方政府债券，经过几年的探索试点，积累了一定的成功经验，应当及时总结入法，作为规范地方政府债务管理的有效方式。

　　为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于加强人大和社会监督，防范和化解债务风险。

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