为获立法权各地拿出“压箱宝”
地方保护主义会不会变得名正言顺
立法项目如何避免盲目跟风
1月13日，眉山市第三届人民代表大会第七次会议第一次全体会议决定设立人大法制委员会。
这天，距离眉山成功申报全省第一批行使地方立法权之日，正好40天。
2015年12月3日，省第十二届人大常委会第十九次会议审议通过了《四川省人民代表大会常务委员会关于确定自贡、攀枝花、泸州、德阳、绵阳、遂宁、南充、宜宾、广安、达州、巴中、雅安、眉山市开始行使地方立法权的决定》，同意自贡等13个市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。由此，四川成为新立法法实施后全国第一批确定行使地方立法权设区市数量最多的省份。
地方立法权“扩容”，将对地方的改革发展带来什么影响？各地能否顺利承接？放权、扩权的同时，如何防止地方“滥权”？对这些拥有地方立法权的城市，怎样进行及时有效的监督？一系列问题，等待在实践中求解。
“四无”城市成功逆袭
眉山的此次入选，被称为一次成功的“逆袭”。
眉山市人大常委会副主任李建章对记者坦陈：去年初刚听说市一级将有地方立法权时，眉山还是“无法工委、无法制委、无机构、无编制”的“四无”状态，“但市里立即确定了目标——必须第一批拿到地方立法权这个重要载体！”
申报工作领导小组组长由市委书记担纲，全市仅余的行政编制全部用来“救急”，严格按申报条件和标准缺什么补什么……短短半年时间，眉山市不仅设立了人大常委会法工委，而且依法任命的法工委5名工作人员全部到位。
地方党委政府为何对立法权如此“上心”？——解决社会管理创新和经济转型发展中遇到的诸多问题，创建一个法治化的制度性解决框架，获得地方立法权无疑能释放诸多红利。因此，各地纷纷拿出“压箱宝”、不走“寻常路”，向基本条件看齐。
拿到地方立法权的“准生证”后，这些城市的竞争重心随即转向提高立法能力和完善工作制度。
对刚刚获得地方立法权的13个市来说，立法能力能否匹配是普遍面临的现实问题，而立法人才稀缺无疑是头号难题。除了不断呼吁提高市人大立法工作中的法律专业人员比例外，各地纷纷将目标瞄准了“专家库”。
早在紧锣密鼓筹备申请第一批行使地方立法权的时候，雅安市人大常委会主任会议就通过了专项规定，从熟悉法律、城建、生态环保、历史文化保护、农村农业、教科文卫、社会工作以及语言文字和民俗等领域的专家学者和实际工作者中，吸收产生65名立法咨询专家。绵阳市人大常委会也就立法咨询专家的选聘条件、选聘程序、工作机制、报酬奖励等进行了明确和规范，并首批聘请专家库成员40名。
通过制定立法人才培训计划，采取跟班学习、举办专题培训班等多种形式，加强对从事立法工作人员包括人大常委会组成人员的专业培训；开展校地合作，探索建立地方立法机构和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制……各种各样的“借脑”举措，正在各地人大常委会陆续落地。
警惕部门利益“法律化”
“有观点认为，地方立法权将赋予地方政府更大的权力。这其实是一种误读。”在广安市人大常委会主任余仪看来，地方立法的目标正是限制和规范地方政府的权力，让地方政府在上位法缺位的情况下，在地方性法规或者地方政府规章的框架内行使权力，“防止地方政府印发红头文件自设行政权力的违法现象”。
然而现实是，对于地方立法权的行使，一些人更多是看到了法的授权作用，而忽视了法的限权功能。
记者在采访中也了解到，有的地方人大常委会法工委在开展立法工作调研时就听见这样的反映：行政部门在某项工作的推进中遇到了阻力，又找不到相关法律法规、行政规章所遵循，就强烈要求人大就此项工作开展立法；如果地方立法条件尚不成熟，但行政管理又迫切需要，就会要求政府制定相应的政府规章，以便工作推进。“这从侧面反映出他们还没有完全理解地方立法的真正内涵。”一位地方人大常委会法工委负责人表示。
有立法专家指出，立法法赋予设区市地方立法权后，实际上是地方人大及其常委会承接了制定地方性法规和地方政府承接了制定规章的权力。因此，立法专家提醒，要特别注意防止地方政府或部门利益“法律化”。“民意将对地方立法权形成有效制约，只要新立法法的有关规定能落到实处，就能有效避免部门利益‘法律化’问题。”省人大代表阳运逵建议，在公众参与的基础上，可以探索委托第三方起草法规草案，比如由社会团体、企事业单位和学者起草法规草案，从而在一定程度上提升法律资源配置的公正性和法律关系的平衡性。“要让地方立的法真管用，加强规范性文件备案审查工作很关键。”阳运逵认为，“人大主导、政府配合、公众参与、加强备案审查，缺失任何一个环节，都可能让立法陷入地方保护主义的深渊。”
热情高涨时也要量力而行
面对“千呼万唤始出来”的地方立法权，各地跃跃欲试、充满激情，相关部门、专家、市民也寄予厚望。
雅安市2016年的立法计划，初步确定在“4·20”芦山地震灾后重建新村聚居点管理和雅安市生态文明建设促进两个方面，而前者是当务之急。“现有的《物业管理条例》主要针对城市居民住宅小区，与农村居民居住的新村聚居点相比，在产权制度、生产生活方式、传统居住习惯等方面都有巨大差距。新村聚居点在管理中暴露出的问题，亟待通过地方立法进行规范解决。”雅安市人大法制委副主任委员吴雅明解释说。
广安第一部地方立法的选题则聚焦环保和历史文化保护。“随着广安工业经济发展，环境保护的重要性和紧迫性日益凸显，同时，对拥有邓小平故里保护区、华蓥山武装起义遗址等众多著名历史文化遗产和民俗风情的红色旅游胜地来说，加强具有独特地方特色的历史文化保护、传承、整理、开发十分重要。”余仪说。
在眉山，为城乡规划立法被提到了全市所有立法项目的最前端。“部分地方存在‘换一届领导就调整一次规划’的情况。”李建章说，这两年，眉山从城市到乡镇全域都进行了高标准规划，“如果能有立法保证规划的严肃性和延续性，整个城乡发展会更有序。”他同时表示，出台第一部地方法规，是“摸着石头过河”，“既要体现党委政府的意图，也要体现老百姓的心声，能否把两者有机结合，是我们面临的最大考验。”
对此，省人大常委会法工委主任田万国提醒各地“高度重视立法质量，通过科学立法、民主立法，确保立良法、立管用之法，地方立法要突出质量第一，突出地方特色，量力而行，不能在立法的数量和速度上互相攀比。”
一个值得注意的细节是，去年10月，在向省人大常委会申请第一批行使地方立法权时，各市州都编制了2016-2020年立法规划设想和2016年立法计划草案，据记者观察，一些地方涉及城乡建设和管理的立法项目较多，有的市一年立五六部法，5年立法规划列了几十个。
如何避免各市州在立法项目上相互攀比、盲目跟风而忽视本地的实际需要和地域特色，如何避免出现因市州集中申报而导致省人大常委会扎堆批准法规案的情况？“对市州立法计划的制定、立法项目的确定以及法规案审议的安排等，省人大法制委、常委会法工委将加强服务指导、统筹协调，与此同时，省人大法制委、常委会法工委机构和队伍建设，也需要进一步充实和加强，服务保障能力和水平也需要进一步提高。”田万国说。
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