我国确立立法优先改革:法律未改不得试点
张德江要求提高立法质量，能明确则明确，能具体则具体；新一届全国人大常委会立法进行重大转型
很多法律为什么没有完全执行？一些社会顽疾为什么一直存在？这些问题人们经常遇到，新一届全国人大常委会也意识到这一问题。张德江去年当选全国人大常委会委员长后，即提出要提高立法质量。
南都记者发现，去年对法律草案的审议中，张德江多次参加，并以普通委员的身份，对法律草案提出自己的意见。据全国人大常委会工作人员介绍，之前全国人大常委会在对法律草案进行审议时，委员长本人参加的很少，一般是工作人员将常委会委员审议的结果报给委员长。
全国人大常委会研究室副主任梁鹰介绍，整个2013年的立法工作有三个特点，就是提高质量、引领改革、保障实施。
“法律未修改，不允许有试点”
中国处于一个激烈变革、矛盾多发的环境。城镇化建设加速，人口大量涌入城市，贫富差距日渐加大。要解决这些快速变化中产生的社会问题，中国已明确提出要采用法治方式和法治思维。
据介绍，之前，因为改革的需要，经常出台一个文件，突破法律进行改革，等一些试点完成再总结经验，然后出台法律来巩固改革的经验。
梁鹰介绍，习近平总书记曾对法律与改革的关系作出过指示：凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。
“也就是说，要用法律来引领改革，发挥立法在整个法治建设全过程中的龙头作用，比如去年的上海自贸区的决定，‘单独’二胎的调整，以及废止劳教制度等，都是以立法来引领和推动改革。党中央有了政治决策后，要做到先立法、后推行，即便是先行先试、制度创新，也要先有法，要不就要有法律授权，不允许再存在法治轨道之外的所谓的试点。”梁鹰说。
全国人大常委会经济法室副主任杨合庆说，2013年8月常委会第四次会议审议关于授权国务院在上海自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定时，法律引领改革的作用体现得非常明显。
南都记者了解到，国务院提交的议案是“授权上海自贸区等国务院决定的试验区”，全国人大常委会审议时，有委员认为应该明确授权的范围，不能扩大授权，最后通过的决定是删去了“等国务院决定的试验区”，授权决定仅限于在上海自贸区有效。
“立法能具体则具体，能明确则明确”
中国在2011年形成中国特色社会主义法律体系，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。
据介绍，这些法规规章，以及两高的司法解释中，有的并没有完全根据法律来制定，甚至歪曲了法律的规定，但是这些法规规章在实际运用中却比法律还要有效。另外，这些法规规章之间也时常有冲突，这也导致法律在执行中走样，不能完全执行。
张德江去年专门要求，立法时能具体则具体，能明确则明确，要提高法律的可执行性和可操作性。
梁鹰说，张德江还举了一个漫画的例子，漫画是一个苍蝇拍，拍子的柄做得很漂亮，弯弯曲曲的，但是拿这个拍苍蝇的时候却拍不到。
“他说立法不要造‘弯曲的苍蝇拍’，要做‘直拍’，要金属的直拍，要能够拍到位。他用弯弯曲曲的好看的苍蝇拍和直的苍蝇拍打比方，说立法要到位，一发力就能到位。他反对好看不好用、不能落到实处的立法。”梁鹰说。
梁鹰继续说，“能具体则具体，能明确则明确”就是凡是法律能够规定进去的内容，全部要规定进去，不要等到配套法规落实。
张德江还举了一个例子，过去一个水力罐车跑一路，尘土扬一路，泥渣掉一路，配套法规、规章几十部都管不好一个水力罐车的问题，这部法就没有落地。所以，一部法律必须“接地气、真管用”。
“我们有时候也想，为什么司法解释可以更细化，法规可以更细化，而法律就不能制定出来呢？”梁鹰说，去年通过的《特种设备安全法》，一开始只有几十条，最后扩充到很多条，把很多的经验、制度吸收进来。
全国人大常委会社会法室主任滕伟说，在《特种设备安全法》制定中，他们专门把许多实践当中比较成熟的操作性的条文吸收到法律当中了，像客运索道、游乐设施等设备，法律规定开放前必须试运行一次都做了专门规定。
梁鹰介绍，法律规定得更加明确，也是为了更好地防范部门利益法制化的问题，防止有关部门或者司法机关在制定司法解释或者部门规章或者地方性法规和行政法规时篡改或歪曲法律的原意。
首次在法律通过前进行评估
一个法律的出台，需要经过多次评估，比如评估应该不应该出台，出台后会遇到什么情况等。立法评估一般分为三种，分别是立法评估，即评估法律是否应该制定，二是通过前评估，三是通过后评估。
之前，全国人大常委会审议法律阶段都是通过后评估，这种评估虽然能发现一些问题，但是法律已经制定，很快修改会影响法律的权威和稳定性。
去年4月15日，张德江在委员长会议上提议法律草案表决前召开评估会。张德江提出：“要提高立法的准确性，在法律草案表决通过前要增加评估程序，邀请有关人士和专家学者对法律出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行论证。”
据了解，旅游法草案是第一部进行法律草案表决前评估工作的法律案。2013年4月17日下午，受邀代表在论证评估会上围绕草案主要制度规范的可行性、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行论证评估，以使法工委对法律案是否科学、有效、可行进行判断。
该次座谈会上，一些代表提出“不得指定具体购物场所，不得强迫或者变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目”规定过死，因为一个人到外面旅游想带东西回来是天然的需求，不能绝对禁止。经过这次评估，旅游法增加了“但是，经旅游者要求、双方协商一致，且不影响其他旅游者行程安排的除外。”的条款。
在旅游法之后，2013年审议通过的特种设备安全法、消费者权益法修正案在通过之前均开展了通过前评估。
尊重民意，立好预算法以遏制腐败
梁鹰说，2013年的立法工作也更加重视民意，比如社会很关注嫖宿幼女罪的问题，其实问题出在执法、司法机关在执行时对法律理解不到位，今年刑法和刑诉法将有相关的调整，这个问题可以更准确地理解。
全国人大常委会行政法室主任童卫东介绍，去年底行政诉讼法修正案草案公布后，经过1个月的网络征求意见，只收到5000多条意见。“其实在行政主导中国经济发展的发展模式下，需要一部强有力的行政诉讼法。”童卫东说，他们对行政诉讼法修正案的草案非常重视，专门到一些省的高院蹲点，发现省高院下发的立案标准上，有历史遗留问题不立案、影响当地重大经济发展的工程不立案等，这些都不是法律标准，都是不应该的。
一个法律案一般三审即可以通过，但是去年环保法的三审仍然没有通过。童卫东说，因为环保法制定得比较早，而社会关注又非常高，所以小修小补无济于事，需要进行全面修改。“目前我们也正在加紧工作，按照常委会的要求，尽快提交这部法到常委会审议。”童卫东说。
南都记者了解到，去年预算法二审后，长时间没有三审，公众非常关注，学界也召开多次研讨会，要求严格控制预算。杨合庆说，没有三审的原因是三中全会的决定对完善预算制度提出了很多要求，现在正在和各方面沟通，将根据情况再安排审议。
梁鹰说，反腐败立法也是公众非常关心的，但是全世界没有一个国家有专门的反腐败法，反腐败需要在其他法律中作出细节的规定。“中央把预算法的修改作为反腐败的重要内容。管好钱袋子，每一分钱支出有名，这就是反腐到位了。”梁鹰说。
凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。
——— 习近平
立法时能具体则具体，能明确则明确，要提高法律的可执行性和可操作性。
——— 张德江
南都记者 王殿学 实习生 闫坤 王安琪
(原标题：我国确立立法优先改革：法律未改，不得试点)