专家称全面推行居住证制度最大阻力在地方

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　　法治周末记者 陈磊

　　裹着一件深蓝色羽绒服，歪靠在半人多高的菜堆上，老徐在自己的菜摊上沉沉睡去，正午的阳光穿过菜市场顶棚的间隙，洒在他刻着皱纹的额头上。

　　老徐每天凌晨3点左右起床，开着小货车到几十公里外的批发市场进菜，再赶到菜市场给自己的蔬菜摊上货，忙活一上午后趁着中午顾客少，赶紧补个觉。

　　从河北农村到北京谋生二十年来，老徐一直羡慕有北京户口的人——养老、看病有社保，子女不愁没学上，没钱还能住上保障房，而自己跟这些基本公共服务却没有太多关系。

　　这种情况即将改变。

　　北京市今年将“推行居住证制度”。公安部也已经起草了居住证管理办法(草案)并上报国务院，拟通过实行居住证制度，使流动人口在常住城市享受与市民同样的就业、教育、住房、社会保障、计划生育等公共服务。

　　 无京籍者的无奈

　　1月22日中午，法治周末记者赶到北京市朝阳区某菜市场时，正碰上老徐“午休”。他的妻子站在土豆、洋葱、白菜、西红柿、胡萝卜等一堆堆蔬菜围起的“凹”形菜摊里面，招呼来往的顾客。

　　大约半小时后，老徐醒了。他揉揉带着血丝的眼睛，从衣服兜里拿出一盒烟，抽出一根点上，两手的手指都是青菜和泥土的颜色。

　　“来了，今儿来点什么？”老徐看到一位顾客，热情招呼。

　　“来几个西红柿，再来俩土豆，几根胡萝卜，一个西兰花。”顾客说。

　　老徐一边回应，一边拽下一个塑料袋，弯下腰，从菜摊下面的菜筐里挑了几个西红柿放进袋子里。“6个够不够”？听着顾客“嗯”了一声，老徐把袋子系好。然后又拽下一个塑料袋，挨个菜筐拿其他菜。

　　挑好菜，老徐挨个过秤。“32块，给30块吧”。

　　顾客递过钱，拿着菜，跟老徐道别。

　　“熟客，买我的菜好几年了，给他拿的都是好菜，再少要点钱，他以后还来。”跟法治周末记者聊天时，老徐这样解释。

　　聊天过程中，不时有顾客到老徐的摊上买菜。“都是熟客。我两个菜摊，每个月摊费4000多(元)，其他开销五六千(元)，每天不挣500(元)，就等于赔钱。”老徐说。

　　老徐面相老，但实际年龄并不大，40多岁。他的家在河北省涞源县农村，年轻时跟着同乡到北京谋生，没有学历、没有技能，最终选择卖菜这个行当。一转眼，老徐在北京已经待了20年，先后有了两个孩子。

　　聊起孩子，老徐一脸无奈，身为外地人，两个孩子虽然能在北京上小学和初中，但不能像他们的同学一样在北京参加高考，为此，他的大儿子几年前已经转回老家上学，今年参加高考。

　　岁月不饶人，老徐现在最担心的是健康，但他在北京并没有医疗保险，因为他不是北京居民，也没有单位在北京给他上医疗保险，只能自己购买商业医疗保险。

　　老徐总觉得要“落叶归根”。一年前，他把这些年挣的钱拿出来，在自家的宅基地上盖了一座四合院，“北京房价这么贵，一平方米好几万(元)，没指望，老了还是要回到老家”。

　　相比老徐，同样没有北京户籍的杨森将在北京常住到老。

　　杨森现在是北京市东城区一家科技公司的工程师。一台电脑、一个键盘、一个鼠标、一个竖着的文件夹、一个茶杯，是杨森办公桌上的全部物品。

　　杨森早年毕业于一所位于东北的国家重点高校，2005年到北京发展，去年在北京市昌平区使用住房公积金贷款买了一套商品房，每平方米接近两万元。杨森没有北京户籍，他买不了价格相对低很多的保障性住房。

　　除了拥有住房公积金，杨森参加了北京的社会保险。根据社会保险法律和政策，劳动者在北京就业，不论是否有北京户籍，单位都有义务为其办理参保手续。

　　但让杨森担忧的是，一旦失去工作，他的社会保险待遇将被暂停。不像北京户籍居民，即使失去工作岗位，仍能以灵活就业人员身份继续参加社会保险，不但能享受待遇，还能确保社会保险缴费记录不中断。

　　 京津将实施居住证制度

　　1月22日上午，北京市第十四届人大二次会议闭幕，会议通过的政府工作报告中提出，北京市2014年将“推行居住证制度”。

　　北京市政府法制办公室党组书记周继东表示，居住证制度将使长期工作在北京又没有户口的人，在就业、教育、住房、购车、社会保障、计划生育等方面享受到与北京市民同样的公共服务。

　　1月23日上午，北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布的最新人口统计显示，2013年年末，北京市常住人口2114万余人，其中，常住外来人口802万余人。这意味着每5个常住人口中，有两个是外来人口。

　　身为外来人口之一，老徐没有听说过居住证这回事儿，听法治周末记者解释后，眼睛直视记者一会儿，问：“是真的吗？我能办吗？”

　　对此，北京市公安局人口管理总队总队长刘涛表示，“居住证不设门槛”。

　　北京市人大代表、北京大学社会学系教授陆杰华告诉法治周末记者，覆盖所有在这个城市生活的流动人口正是北京市居住证的核心制度之一。

　　陆杰华曾参与公安部研究课题“北京市外来人口规模控制的理论与实践研究”、负责北京市人口计生委课题“首都流动人口管理和服务面临的挑战以及改革思路研究”。

　　陆杰华表示，北京自1986年1月开始实施暂住证制度。2003年6月之后，随着国务院废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，暂住证制度在实践中的意义日渐丧失。2008年，北京市开始研究居住证制度，准备赋予流动人口相应的基本公共服务。

　　2012年4月，北京市政府法制办有关负责人表示，北京市居住证制度已经有了框架。流动人口办理居住证，有望根据居住年限、社会保险参保年限以及纳税情况等，在教育、公共卫生、社保等方面享受阶梯式的公共服务。

　　此后，北京市多次表示将实行居住证制度并给出了时间表，但至今未能出台。

　　陆杰华表示，北京历时多年未能实行居住证制度，原因之一是希望与国家层面的居住证制度顶层设计相一致。另一个原因是，对于居住证提供什么样的基本公共服务，各方的争议比较大，延迟了居住证制度的出台。此外，基本公共服务相对应的公共财政测算和保障也没有跟上。

　　陆杰华说，北京市居住证的另一个核心制度是设计渐进性、分类的基本公共服务。例如，首先是提供就业，其次是社会保障，第三类是教育、公共卫生、计划生育等，最后是住房保障。

　　北京今年对于实施居住证制度下了决心，从北京市市长到主管部门再到相关部门，都强调今年会有突破。

　　今年准备实施居住证制度的不仅是北京，天津市也在今年1月1日开始实行居住证制度，各地“两会”期间，江苏省、陕西省和福建省等都宣布将实施居住证制度。

　　 上海的居住证手续“太繁琐”

　　在上海市工作的孟华(化名)对居住证并不陌生。2013年夏天，他的妻子办理了上海市居住证。

　　早在2002年6月，上海市发布《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》(2013年废止——记者注)，开始实施居住证制度。

　　根据此规定，具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员，不改变其户籍或者国籍，到上海市工作或者创业的，可以申领上海市居住证。居住证持有人可以在上海市办理社会保险、住房公积金等个人相关事务。

　　2004年8月，《上海市居住证暂行规定》(2013年废止——记者注)公布，居住证的功能进一步扩大，居住证持有人可以在上海市办理或者查询卫生防疫、人口和计划生育、接受教育、就业和社会保险等方面的个人相关事务和信息。

　　2012年7月，孟华的妻子从位于上海市的一家全国重点大学毕业，手持硕士学位，一开始申请的是上海市户籍。

　　半年之后，户口没有申请下来，孟华和妻子商量之后，决定转而申请上海市居住证。此时，孟华的妻子已经在一家医院找到工作。

　　居住证首先要求申请人是非上海市户籍。为此，孟华先从学校将妻子的户籍迁回原籍，在原籍开出户籍证明后回到上海申请居住证。

　　接着是准备单位工作证明、居住证明、毕业证明等。

　　“提交的证明材料中，相对麻烦的是居住证明，我们必须拿到上海当地的房屋产权证，复印之后找房屋所在地的派出所盖章，证明你在这个小区生活。实际情况是，你租房东的房子，房东未必愿意把房屋产权证给你。”孟华告诉法治周末记者。

　　孟华遇到了一个好说话的房东，拿到了房产证。

　　孟华从2013年春节过后开始为妻子准备申领材料，历经三四个月把所有的材料准备完毕，提交申请一两个月后，孟华的妻子拿到了居住证。

　　孟华向法治周末记者回忆办证过程时，“太繁琐，亟需简化”是他最大的感受。

　　孟华的妻子拿到居住证之时，2013年7月，《上海市居住证管理办法》(以下简称《管理办法》)开始实施。

　　根据《管理办法》，申请办理上海市居住证的门槛大幅度降低，仅需要证明在上海市合法稳定居住和在上海市合法稳定就业(参加本市职工社会保险满6个月)。

　　根据统计，2012年，上海市常住人口达到2380万人，其中流动人口为960万人。

　　居住证持有人可根据国家和上海市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等方面的公共服务。

　　孟华夫妇的下一步是等待6年后排队申请办理上海市常住户口。根据2009年上海市出台的相关政策，居住证持有者满7年可以申请转为上海市常住户口。

　　 顶层设计不设申领门槛

　　老徐到北京谋生时，居住证还没有出现。

　　杨森到北京的当年，不但上海市实行了居住证制度，广东省深圳市也实行了居住证制度。鉴于当时我国流动人口规模接近1.5亿人的事实，2005年10月，公安部提出，户籍改革将以具有合法固定住所作为落户的基本条件。

　　8年后，公安部副部长黄明总结改革开放以来的户籍制度改革时表示，改革的难点之一，是“户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”。

　　陆杰华表示，全面推行居住证制度的最大阻力来自地方，有些地区积极，有些地区不积极。因为给流动人口办理居住证，涉及到当地公共财政能够提供什么样基本公共服务。

　　一个佐证是，国家发改委城市和小城镇中心对广东省的一项调查显示，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等五大类17项公共服务和福利方面，外来人口有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。

　　统计显示，2012年，我国流动人口数量达两亿多人，相当于每6个人中就有一个是流动人口。

　　破解户籍制度改革困局的思路也是剥离户籍上附着的利益。国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员王列军表示，居住证制度是一种较为现实的制度改革路径，流动人口通过居住证阶梯式获得当地权益。

　　基于此，自2002年至2012年，全国已经有包括上海市、广东省在内的多个省份和辽宁省沈阳市、吉林省长春市、河南省郑州市等20多个城市开始探索居住证制度。

　　在此期间，国家层面也在探索居住证制度顶层设计。

　　早在2010年5月，国务院转发的国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出：“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”

　　这是国务院文件中首次提出居住证制度。

　　2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中，表述稍有变化：“逐步实行暂住人口居住证制度，具体办法由公安部会同有关部门研究制定按程序报批后实施。”

　　随后，公安部副部长黄明在当年全国“两会”期间表示，公安部会同有关部门，研究形成了居住证管理办法(草案)，正在征求各方面意见，力争尽快呈报国务院审议。

　　2013年12月，黄明透露了居住证管理制度框架：以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题。

　　此前，黄明还透露，居住证管理办法(草案)已经上报国务院，等待批准，居住证将不设置门槛，覆盖所有流动人口。

　　陆杰华向法治周末记者表示，国家层面出台居住证管理办法遭遇非常大的阻力。阻力之一是各个相关部门之间存在一定的博弈，有的部门希望尽快出台，有的部门担心实行居住证制度后面临诸多压力不希望尽快出台。

　　陆杰华告诉法治周末记者，从国家层面来说，居住证制度的顶层设计很重要，“国家可能今年出台(居住证管理办法)”。

(原标题：居住证制度将覆盖两亿“漂族”)