社保降费是养老金改革的最佳时机

2017年6月16日，国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人民银行联合发布《关于做好2017年降成本重点工作的通知》，通知明确指出：继续适当降低“ 五险一金 ”有关缴费比例。稳步推动 养老 保险制度改革。允许 失业保险 总费率为1.5%的省(区、市)将总费率阶段性降至1%。阶段性适当降低企业住房 公积金 缴存比例。

2008年全球性金融危机爆发以来，我国经济增速明显下行，渐呈L型走势，其中，工业产能过剩及实体经济困难成为社会关注的最热门话题。为有效激发企业活力，增强企业发展的新动能，振兴和壮大实体经济，近几年来，国务院作出了一系列减税降费的安排，包括大量取消或停征涉企行政事业性收费、全面营改增及 社保 降费。 社保 降费始于2015年，目的虽是为企业减负，但实际上它为我国 社保制度 改革与整合提供了一个极其难得的历史契机。

众所周知，我国缴费型 社会保障 制度架构，大体可划分为两大类：一类是作为第一支柱的 社会保险 ，即“五险”，包括养老、医疗、失业、工伤、生育五项 社会保险 ;另一类是作为补充保障的第二支柱，即“三金”，包括 住房公积金 、企业年金、职业年金。其中，五险一金(含 住房公积金 )是老百姓比较熟知的，而人们对企业年金和职业年金却知之甚少，因为它只是少数人群的“额外”福利。

客观地讲，我国缴费型社会保障制度的设计存在诸多问题：

其一，五险三金名义总费率严重偏高(见表一)。有学者指责，我国“五险”总缴费率已是全球最高的，如果再加上住房公积金和企业年金，则更让企业不堪重负。很显然，这一观点是将名义费率与实际负担划了等号。不过，正是过高的名义费率，吓退了中小企业参保的自信，并阻碍了中小企业参保积极性和实际参保率的提高。

其二，基本 养老保险 不但缴费率高，而且给付替代率也偏高，这不但加大财政负担，更为糟糕的是，它同时挤压了私人 养老金 发展的空间。在美国，基本 养老保险 的平均替代率仅为40%左右，而我国却高达66%(人社部数据)，这正是我国企业年金制度形同虚设的重要原因之一。

其三，各地社会保障缴费政策不统一，各自为阵，不利于全国统一实施与监管。例如，在企业职工基本养老保险雇主缴费标准上，当全国大多数省份设定为20%左右时，而浙江和广东两省却设定为14%，这对全国各地的企业来说是不公平的，更糟糕的是，它可能会阻碍职工基本养老保险的全国统筹进程。此外，在住房公积金雇主、雇员缴存比例上，有的省份规定为各5%，有的规定为各8%，也有的规定为各12%，甚至曾有个别省份规定为各20%。

其四，“三金”设计存在重复建设、两极分化的制度缺陷。住房公积金的功能虽是住房保障，但其终极功能却仍是“补充养老”，它与企业年金和职业年金殊途同归，属于第二支柱，依据有二：一是住房公积金个人账户余额必须退休后才能提取;二是住房本身具有养老功能，比方， 以房养老 (倒按揭)或将出租收入转为退休收入补充。此外，住房公积金、企业年金、职业年金的缴费水平，在地区之间、行业之间、雇员之间存在两极分化的“叠加”效应。

因此，从未来社保城乡一体化及全国统筹终极目标来看，我国缴费型社会保障制度必须进行结构性改革，并有必要进行制度重整，一方面要简化缴费型社会保障制度名目，另一方面要消除制度重复建设、两极分化的弊端。社保降费正是一个难得的时间窗口和历史机遇。

从2015年至今，在社保“五险”中，失业保险、 工伤保险 、 生育保险 经历了多轮降费，而且 生育保险 正在试点并入基本 医疗保险 。此外，2016年职工基本养老保险企业费率首次下调，原费率超过20%的地区降至20%，原费率20%的地区降至19%。不过，唯有 医疗保险 至今基本上维持原有缴费水平，因为 医保 的支付压力比较大，降费空间可能被封堵。

与此同时，国务院也对住房公积金雇主、雇员缴存比例上限作了严格限制，并统一规定为双边各12%。不过，企业年金与职业年金缴费标准仍持续现状，暂未进行调整。

事实上，经过多轮降费后，失业保险、工伤保险及生育保险三个险种的费率已逼近零，再无下调空间;而医保费率基本上是刚性的，很难下降;再加上企业年金覆盖面窄，形同鸡肋，毫无降费意义可言。因此，社保降费仍有空间的地方，就只剩下企业职工基本养老保险及住房公积金了。

很显然，我国基本养老保险雇主费率在世界上确实明显偏高，因此，基本养老保险雇主费率还有较大下降空间，那么，它的降费空间究竟有多大呢?这主要取决于两大因素：

(1) 降低费率必然对应替代率下调。目前，不仅第一支柱养老金费率过高，而且其给付替代率也偏高，必须双双下调;

(2)第二支柱养老金形同虚设、无法做大做强。关键原因是多套制度重复建设，不仅加大企业缴费负担，而且也加大了雇员福利的两极分化。

由此可见，降低职工基本养老保险雇主缴费，降低公共养老金给付替代率，必须以做大、做实企业年金及职业年金为前提。因此，基本养老保险雇主降费空间大小，主要取决于企业年金及职业年金发展壮大的程度。

换一句话讲，一味降费既不是目的，也不是长久之计。要想真正为企业减负，又能有效提高社会保障效率，唯一对策就是对“五险三金”制度进行重新整合，在控制企业总费率的前提下，简化制度、做实制度，尤其要让名义费率变成实际缴费。因此，目前正是社会保障制度整合与结构性改革的最佳时机。具体思路如下：

(一)建议将“五险”整合、简化为“三险”，降低企业缴费负担及制度运行成本。

根据欧美国家惯例，最通用的社会保险项目只有三个：养老保险、医疗保险、失业保险。许多国家并不单独设置生育保险和工伤保险，有的国家将生育纳入社会福利，或并入医疗保险，或纳入 商业保险 ;有的国家则将工伤保险纳入团体 商业保险 (由雇主承担)，也有的国家并入养老保险，比方，美国的 社会养老保险 (OASDI)就覆盖了残疾和工伤人群，此外，美国各州都有各自的工伤补偿立法(Workers' Compensation Act)，但不属于联邦立法。

我国统一在全国范围内推行的“五险”，尽管采用了捆绑式收费的形式，但大多数中小企业至多只参加养老、医保两项缴费，它们视其他三项保险为“可有可无”，雇员的看法也大致如此。实际上，社会保险项目(名目)设置太多，必将带给企业过大的心理压力，同时也会加大制度运行负担及管理成本。

为此，我建议，将生育保险和工伤保险并入 基本医疗保险 ，这样，就可以将“五险”简化为“三险”。理由有三：其一，生育保险与工伤保险都是雇主缴费、雇员不缴费;其二，生育保险与工伤保险都是象征性缴费，基本上接近零费率;其三，生育保险与工伤保险的最大支付均发生在医院，二者与医保有着密不可分的关联。因此，作为支出成本相对固定的生育保险(一个女性一辈子只能生产一胎或两胎孩子)，完全可以并入医保，很庆幸，我国一些省份正在试点;同时，作为发生概率较低的工伤保险(特别工种)，其支出成本也是可以预估的，同样可以并入医保。

如此一来，我国社保“五险”就可以整合、简化为“三险”，既可以为企业减负，也可以降低社保管理成本，提高制度的有效性及运行效率。

(二)建议将“三金”整合为“一金”，并取名为“强制公积金”，打造准强制版中国401(k)。

众所周知，企业年金与住房公积金同在1991年引入我国，但20多年来，住房公积金长足发展，而且群众基础好、社会知名度高，相反，企业年金发展严重滞后、形同虚设，几乎没有多少人关心或了解企业年金。截至2016年末，住房公积金缴存总额突破10万亿元，而企业年金总积累仅为1.1万亿元。究其因，地方政府更关心并“准强制”推行住房公积金，此外，住房公积金中心已形成了全国性的网络，组织严密，管理规范。不过，住房公积金的管理成本也十分昂贵。据2016年住房公积金年报显示：2016年，实际支出管理费用90.55亿元，比上年增长13.06%。其中，人员经费40.78亿元，公用经费10.92亿元，专项经费38.85亿元。

实际上，住房公积金制度是我国城镇职工福利房改革的产物。由于我国房改早已完成，而且城镇商品房基本普及，因此，有人认为住房公积金制度已经完成其历史使命，应该废除，退出历史舞台。

但我认为，住房公积金是我们十分宝贵的制度遗产，不应该完全废除，可以考虑将住房公积金与企业年金、职业年金“三金合一”，并取名为“强制公积金”，将它打造成准强制版的中国401(k)。我们完全可以充分利用“住房公积金”的社会知名度及群众基础，进行制度整合与改造。实际上，美国的401(k)专门设置了“困难提取”、“计划贷款”等条款，并可为首套房购买，以及负不起学费、医疗费和房租的中低收入者提供解决方案。

因此，“三金合一”是制度的整合与再造，它不仅能够继续提供住房保障功能，而且它会有效降低名义总费率，做实做强第二支柱，并能有效地提高补充养老金的覆盖面和参与率，同时更能体现社会公平与正义精神，有利于遏制社会收入分配的两极分化现象。

综上所述，只有将“五险三金”整合为“三险一金”之后(见表二)，第一支柱降费与第二支柱做实，才能相得益彰、互为支撑。只有这样，才能更好地控制缴费型社会保障制度总负担，才能让社会保障制度运行与管理更有效、可持续。社保降费既是为企业减负，更是社保制度结构性改革与整合的大好时机，我们切莫错过良机。(董登新系武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员)