探索创新 建立健全城乡规划督察制度 攻坚克难 维护城乡规划严肃性权威性
09.12.2016 13:10
本文来源: 住房与城乡建设厅
（一）建立城乡规划督察员制度的背景
我国从改革开放到进入21世纪，经历了工业化、城镇化快速发展的历史阶段，经济社会发展日新月异，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。城乡规划和建设在为经济社会发展作出重要贡献的同时，也出现了一些不容忽视的问题：一是一些地方领导一换届，规划就重来，随意变更城市规划；二是一些城市对历史街区大拆大建，使城市历史风貌受到了破坏；三是有的在国家级风景名胜区核心区内违规建设，使大量自然和文化资源遭到破坏；四是有的城市互相攀比，贪大求洋，片面追求“形象工程”。这些问题既影响了城乡建设的健康发展，又损害了党和政府在人民群众中的威信，同时也暴露出监管体制的问题：一是缺乏层级监督手段，规划实施者和规划监督者为同一主体；二是缺乏事前事中监督机制，未能从预防角度实施监管；三是监督制约机制不完善，对违规行为的处理失之于宽、失之于软，未能对违规行为形成有效震慑。
党中央、国务院历来高度重视城乡规划工作，始终强调要强化城乡规划监管。国务院多次就加强城乡规划监管工作出台文件，要求建立健全城乡规划的监督检查制度，对国务院审批的城市总体规划、国家级风景名胜区总体规划和国家历史文化名城保护规划实施情况进行经常性的监督检查。为此，原建设部借鉴英、法等国经验，探索建立了城乡规划督察员制度。
（二）城乡规划督察员制度的建立
原建设部按照“先行试点、逐步推开”的思路，于2006年开始开展了派驻城乡规划督察员试点工作，分批向103个城市派驻了116名城乡规划督察员，到2012年基本实现了对国务院审批城市总体规划城市的全覆盖。
住房城乡建设部开展的城乡规划督察工作，是由住房城乡建设部选任具有城乡规划专业知识和行政管理经验的人员担任城乡规划督察员（以下简称督察员），派驻到由国务院审批总体规划的城市，督察城市总体规划强制性内容、国家级风景名胜区总体规划和国家历史文化名城保护规划的执行情况。督察员通过列席政府部门会议、抽查审批资料、核查项目现场和卫星遥感监测等方式，依据国家有关城乡规划的法律、法规、部门规章和经过批准的规划、国家强制性标准，对国务院审批的城市总体规划、国家级风景名胜区总体规划和历史文化名城保护规划的执行情况进行实时监督，及时发现、制止和纠正事前和事中的违法违规行为，保证城乡规划的有效实施，维护城乡规划严肃性和城市公共利益、长远利益，保护国家宏观战略资源。
城乡规划督察员制度有3个特点：一是层级监督。住房城乡建设部通过开展规划督察工作，直接向城市派驻督察员，既具有较高的权威性，又不受当地利益干扰和行政机构制约，可以独立、公正地进行监督，保证了国家对城市规划建设管控目标得以落实。二是实时监督。督察员常驻在派驻城市，实时跟踪规划审批、项目选址等重大决策过程，全面掌握规划执行第一手资料，发现违规问题及时指出，并督促整改，将违法违规行为遏止在萌芽状态，突出了纠偏纠错的时效性。三是专业监督。督察员多数是国家注册城市规划师或具有规划技术高级职称，且基本上都有在地方政府和规划建设部门工作的经历，可以从专业的角度提出恰当的建议和意见，更能发挥监督作用。
城乡规划督察员制度有利于建立起快速反应和及时处置的监督机制，是我国当前行政管理体制下，加强城乡规划实施层级监督的有效举措。
（三）城乡规划督察员制度的实施
一是督察工作管理制度。为规范城乡规划督察工作，保障督察工作有序进行，住房城乡建设部出台了《住房城乡建设部城乡规划督察员工作规程》、《住房城乡建设部城乡规划督察员管理办法》，明确了督察员工作职责和工作方式，规范了督察员管理的相关要求。为完善约束激励机制，激励督察员勤政、廉政，出台了《督察员考核办法》，建立与工作考核挂钩的退出制度，对考核不合格、违反督察工作纪律等情况的终止聘任。为强化督察工作效能，印发了《住房城乡建设部利用遥感监测辅助城乡规划督察工作管理办法》和《住房城乡建设部利用遥感监测辅助城乡规划督察工作重大违法案件处理办法》，完善了挂牌督办、通报、约谈、案件移送等工作机制，加大了对违反规划行为的惩戒力度。
二是日常管理规定。督察员分别派驻103个城市，日常管理工作具有涉及面广、头绪多、环节多的特点。为了更好地指导和保障督察员日常工作高效运转，住房城乡建设部着力推动建立标准化、规范化和常态化的督察工作机制，为督察工作提供制度保障。住房城乡建设部组织编写了《城乡规划督察员工作手册》，制订了《城乡规划督察任务指引》、《督察文书管理规定》和《督察工作信息报送制度》等18项配套管理工作制度，形成了督察员日常管理制度基本框架。这些规章制度明确和细化了各项管理工作的流程和要求，做到严密管理、有章可循，有利于完善工作机制、规范工作流程。同时，加强了部和督察员的信息沟通，有助于及时交流反馈工作情况，形成高效互动的工作局面。
（四）城乡规划督察员队伍建设
城乡督察制度有效发挥作用，有赖于一支高素质的督察员队伍。
一是严把督察员准入关。住房城乡建设部制订了严格的督察员遴选程序，明确聘用督察员的准入条件。首先，要熟悉城市规划专业知识，熟悉城乡规划法律法规。其次，要具备规划行政管理经验。熟悉规划编制和项目审批法规，了解政府决策的基本程序。目前，在任督察员多为省级规划主管部门、地方政府或城乡规划主管部门担任过处级以上领导职务的退休人员，具有城乡规划专业和丰富的行政管理经验。其中，70%以上具有注册城市规划师资格或高级技术职称，90%以上具有在政府部门工作的经历。
二是优化督察员队伍年龄结构。为提升督察员队伍活力，住房城乡建设部不断加强督察员队伍的吐故纳新。首先，以挂职锻炼的方式，选调部分省会城市和副省级城市规划管理部门的在职干部担任督察员，使督察员队伍构成由单纯依靠退休人员转变为在职人员和退休人员相结合。同时，吸纳各地规划部门提前退休的同志充实督察员队伍，不断为督察员队伍输送新鲜血液。其次，建立退出机制。按照督察员年龄上限，结合督察员任职年龄和岗位年限的情况，动态调整督察员队伍，对超龄督察员实行逐步退出。通过上述举措，逐步实现队伍年轻化，人员结构更加科学合理。
三是加强督察员廉政建设。出台专门文件对督察员工作纪律作出明确要求，规定督察员不得在所驻城市从事任何兼职工作，不得以任何身份承接所驻城市的研究课题和咨询活动，不得利用职务之便为个人和他人谋取利益，不得接受督察对象的馈赠报酬等。采取督察员任职回避制度。督察员不派驻原工作单位所在城市，且在同一派驻城市连续任职不超过4年。强化廉政案例警醒警示，做到廉政教育警钟长鸣。
二、城乡规划督察员制度取得的成效
时至今日，城乡规划督察制度走过了10年历程，经历了从无到有、从面的扩展转向质的提升、不断发展和深化的过程，可谓“十年磨一剑”。规划督察工作的力度逐步加大，在社会上产生了较大影响。实践证明，督察员制度实施10年，作用巨大，城乡规划的权威性严肃性得到有力强化，城市生态环境和公共资源得到有效保护，地方政府依法行政的意识得到明显提高，派驻城市的规划管理水平得到全面提升。10年来，督察员就像是守护公共利益和城市发展长远利益的卫士，及时制止违法违规行为苗头3000余起，促进规划有效实施，在保护人居生态环境、延续城市历史文脉、促进城市健康发展等方面发挥了重要作用。
（一）强化城市敏感区域空间管控，维护公共利益
城市绿地、河湖水系和基础设施作为人居生态环境最重要的组成部分，直接关系城市公共安全和公众利益，是督察工作重点所在。然而，各地在城市发展扩张的冲动中，侵占绿线、蓝线和黄线等进行选址建设的情况比较突出，占到违反“四线”行为的2/3以上，不仅损害公共利益，有的甚至威胁到公共安全。督察员依法坚决制止这些行为，共制止侵占绿地行为1180余起，避免了6800万平方米城市公园、生态隔离绿地和具有应急避难功能的绿地被侵占，还制止了240多起侵占饮用水源地、河道水系、城市基础设施用地等开发建设的行为。
（二）保护不可再生资源，促进城市持续健康发展
历史文化街区和文物古迹是城市文化记忆的载体，一旦破坏就不可逆转，将对城市文脉产生毁灭性的影响。随着城市建设与更新的步伐日益加快，历史文化资源也面临着日益严峻的挑战。督察员将此作为工作重点之一，严格监督历史文化保护区内的各类建设情况，共制止在历史文化街区违规新扩建项目、损坏或拆除历史建筑以及违规超高建设等行为150余起，维护了历史文化遗产的真实性和完整性。
国家风景名胜区壮丽的山河和灿烂的自然文化遗产，是大自然留给人类的宝贵财富。督察员在派驻的城市中，认真监督风景名胜区保护规划执行情况，制止了在国家风景名胜区内违规建设会所、开发房地产项目和开山采石等行为120余起，避免了风景名胜资源遭受破坏。
（三）加大遥感图斑处理力度，强化警示震慑
住房城乡建设部借助现代信息技术手段，开展了利用卫星遥感监测技术辅助城乡规划督察工作。根据《利用遥感监测辅助城乡规划督察工作管理办法》和《利用遥感监测辅助城乡规划督察工作重大违法案件处理办法》的要求，建立了对派驻城市的动态监测制度。通过定期比对城市规划区内的卫星遥感影像资料和规划图纸，用“天眼”为督察员提供全面、准确、客观的城市规划建设情况，使督察员全面掌握规划实施情况。每年将遥感图斑下达给各市，其中，对严重影响总规强制性内容实施的图斑确定为重点图斑，督促地方整改。对重点图斑查处不到位的进行挂牌督办，根据《城乡规划违法违纪行为处分办法》做到既处理事、又处理人，做到执法必严、违法必究。遥感监测工作成为督察员开展工作的有效手段，提高了规划督察工作效能。2015年，住房城乡建设部对情节恶劣、社会影响较大的9起违法建设案件，向社会公开挂牌督办，多家媒体进行了报道，在社会上引起了较大反响。通过查办9起案件，共没收或拆除违法建筑13.1万平方米，罚款3163.5万元，保护绿地83.6万平方米，38名责任人受到党纪政纪处分，社会反响巨大，震慑效果明显。
（四）依法规范规划管理，推动完善规划实施机制
督察员在督察个案的同时，也注重深入剖析问题产生的根源，督促地方依法规范规划管理，推动完善规划实施长效机制。
一是督促地方政府加快规划编制报批进度。通过开展督察，部分总规已到期的城市已将总规成果报部审批，部分城市加快了总规编制报批进度。同时，督察员针对无法定控规上项目的问题，督促地方政府依法编制审批控规，以规划指导建设。有的城市建设用地中仅有少部分编制了控规，规划管理部门在无法定控规的情况下为建设项目核发许可。督察员督促这些城市完善控规审批，做到依法定控规审批建设项目。
二是督促地方确保控规落实总规强制性内容。一些城市完成了控规与总规的对比梳理工作，梳理出控规与总规强制性内容不符之处，分类提出整改方案，逐步落实控规调整等相关程序。还有一些城市建立了“一图一表”项目报告制度，凡涉及总规强制性内容的项目，审批前均填写“涉及总规强制性内容项目表”，并提供项目在总规和控规中的位置图，供项目审批参考，有效推动了总规的贯彻落实。
三是督促地方理顺规划管理体制，维护市级统一规划管理权。在督察员的督促下，部分城市理顺了开发区规划管理体制，强化了规划统一管理。
四是督促地方完善规划执法监督机制，加强规划执法监督工作。一些城市建立了规划执法队伍，完善了规划执法机制，对各区、县（市）政府及有关部门履行城乡规划编制、管理职责进行监督检查。督察员还督促派驻城市查处了一大批未批先建的违法建筑，推动解决了一些久拖不决的违法建设查处问题，维护了规划的严肃性。
三、城乡规划督察员制度的未来展望
当前，党中央、国务院对城乡规划工作空前重视。2014年党中央、国务院出台的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，提出要“健全国家城乡规划督察员制度，以规划强制性内容为重点，加强规划实施督察，对违反规划行为进行事前事中监管”。2016年党中央、国务院印发《关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出“健全国家城乡规划督察员制度，实现规划督察全覆盖”的目标任务，为深化城乡规划督察工作指明了方向。
下一步，住房城乡建设部将在总结现有实践经验的基础上，通过推进督察制度改革，深入开展专项督察、强化督察工作的部省联动等方式，推动督察员制度发挥更大作用。一是完善规划督察制度顶层设计，推进健全国家规划督察员制度。二是提升督察制度法律地位，加强督察制度立法研究。三是督促各省开展城乡规划督察工作，构建协调联动、全面覆盖的规划督察工作体系。同时，不断加强督察员队伍建设，提高督察员素质，形成专业化、规范化、常态化督察工作队伍，指导督察员继续发挥好探头和监视器作用，对发现的问题列清单、建台账，限期整改、定期跟踪、严查严办，对规划违规行为形成持续高压态势，确保规划落地生根，为建设美好城市作出新贡献。(住房和城乡建设部城市管理监督局)
本文来源: 住房与城乡建设厅
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