环保督察从督企到督政 专家:不只是环保钦差
自成立区域环保督察中心以来，环保督察工作从“督企”到“督政”，在“党政同责”“一岗双责”制度辅助下，成绩斐然，地方环保工作也好做了，但其制度化运作仍需完善。
□本社记者 薛应军
责令整改3113家，立案处罚803家，立案侦查52起，刑事拘留18人，问责476人……
据当地媒体报道，自2017年4月27日中央第四环境保护督察组对安徽省开展环境督察工作以来，截至6月14日，督察组移交当地办理的31批3719件信访件已全部办结。
无独有偶。来自贵阳市生态委的消息显示，自中央第七环境保护督察组进驻贵州以来，截至6月27日，贵阳市共收到中央环保督察组转办件1681件，办结1303件。
据当地媒体报道，此次，贵阳市收到中央环境保护督察组交办的信访件，占全省3453件案件总量的48.68%。其中，重复投诉500件，实际投诉1181件，办结率为77.51%。
6月26日，环保部向媒体通报各地环保部门2017年1月至5月执行《环境保护法》配套办法及移送环境犯罪案件的情况，对查处案件数量较少的天津、广西等地进行点名批评。
随着第三批中央环境保护督察工作全面启动，中央环保督察已覆盖22省份。正在7省市进行第三批中央环保督察的7个督察组已完成省级层面督察任务，问责1278人。
华中科技大学环境法研究所副所长鄢斌表示，此次中央环保督察范围广、时间长、力度大，对地方政企产生了极大震慑作用。它对破解既有环境行政执法体制存在的问题，建立政府、社会、企业共同发力的多元环境共治的国家环境治理新体制具有重要意义。
环保督察利刃来袭
据了解，今年4月24日至28日，第三批7个中央环境保护督察组陆续对天津、山西、辽宁、安徽、福建、湖南、贵州等省（市）实施督察进驻。
至此，中央环保督察已覆盖22省份。截至5月9日，7个督察组共收到群众举报14479件。经梳理合并重复举报，督察组累计向被督察地区交办转办9194件。
但形势不容乐观。据环保部监察局局长田勇介绍，与去年同期相比，今年1月至5月，全国各类案件数量均有所上升，执法力度持续加大。五类案件总数增长达201%。
据统计，今年1月至5月，全国实施五类案件13478件。其中，按日连续处罚案件392件，增长64%；查封扣押案件6030件，增长208%；限产停产案件2999件，增长331%；移送行政拘留3062起，增长230%；涉嫌犯罪移送公安机关案件995起，上升51%。
截至目前，这场被称为我国环保史上国家层面直接组织的最大规模行动已持续两年。
但鄢斌研究发现，环保督察工作可以追溯到2006年。这一年起，国家环保总局（环保部前身）先后组建了华东、华南、西北、东北、华北等区域环保督察中心。“这在一定程度上打破了条块分割的地方环保行政执法监察体制，并初步形成了以环保部环境监察局、应急中心和区域环保督察中心的国家环境监察体系。”
2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，明确建立环保督察机制，首次提出环境保护“党政同责”“一岗双责”。
鄢斌认为，这意味着地方党委将与政府一道接受监督，督察内容从“督企”到了“督政”。这既是国家生态文明建设的一项重要制度安排，也是在环保领域贯彻中央转变党风、政风要求的具体化，是从严治党、从严管党执政理念在环保工作中的直接体现。
2015年底，中央环保督察在河北拉开试点帷幕。中央环保督察组对河北省委省政府18个有关部门进行走访问询，并受理群众来电来信举报、进行督办和抽查，还在石家庄、保定、邯郸等地开展下沉督察。
2016年11月底至12月底，第二批中央环保督察组进驻北京、上海、重庆、湖北、广东、甘肃、陕西等7省市。这一年起，中央在区域环保督察中心基础上，先后派出三批环境保护督察组，以中央环境保护督察组为核心的中央环保巡视制度实现常态化、制度化。
鄢斌表示，环境保护督察组重点在察，即通过考察地方政府在环保工作中的履职情况，通过问责追责抓落实。“改革后的环境监察具有典型的命令控制型行政管理特点，重点突出对环境行政机关和执法人员的行政监管，一定程度上改变了过去‘重企轻政’的监管方式。”
“工作好做了”
环保督察，让地方环保工作好做了
环保督察，有力推动了各地加强生态文明建设和环境保护工作。据《中国环境报》报道，通过督察，各级党政领导对“党政同责”“一岗双责”认识更加到位，企业对环保责任履行更加自觉，公众对生态环境质量改善获得感不断提升。平时非常忙碌的7省（市）党政地市“一把手”，对中央环保督察话题，大多愿意谈，主动谈，有时甚至为此推掉了下一个议程。
安徽芜湖市委书记潘朝晖说，问题不暴露，很难解决，要把问题亮在百姓面前，亮在督察组面前，“绕不过去、躲不过去、拖不过去。”
曾因大气污染问题被环境保护部约谈两次的山西吕梁市委书记李正印说，吕梁产业结构重，污染排放大；城中村、城边村散煤采暖面积大；“小散乱污”企业逃避监管等。
环境污染问题，既有客观原因，也有党委政府和相关部门环保责任认识不到位、重视不到位、履行不到位的问题。
福建宁德市市长郭锡文认为，环境污染问题除客观原因外，也反映出一些地方对“党政同责、一岗双责”认识模糊，部门之间对环保工作任务不太明确，职责边界不够清晰等问题。
湖南张家界市委书记虢正贵表示，环境问题的存在，有客观原因，有主观原因，但最主要的是主观原因，是党委政府及一些职能部门长期不重视、不及时作为造成的。
这和内蒙古某县环保局副局长石勇（化名）的感受颇为相似。“环保督察组一来，我们特别忙，局长专门陪同调研、查资料，我们需要随时待命，有的同事甚至周末也不能休息。”
“但现在我们工作好做了。”石勇表示，以前县里开会，环保局局长很少有机会发言，实行“党政同责”制度后，凡遇招商项目，县里“一把手”必先听环保局意见。
“中央环保督察工作，让县里‘一把手’逐渐认识到了环境保护工作的重要性，也真正体会到了环保工作不能单靠环保局一家，就能搞得‘风生水起’。”石勇说。
湖南邵阳市委书记龚文密对此深有体会。他说，过去，一些地方党委政府，对环境问题，抱着拖一拖、放一放的思想，可能就先放到那里了。中央环保督察组下沉后，“督党委”“督政府”，环保压力层层传导。现在，大家形成了共识：环境问题早晚必须解决。
有数据显示，仅在第三批中央环保督察进驻期间，7省（市）就约谈6079人，问责4018人，其中党政领导干部占了相当大的比例。而中央第四环境保护督察组，自2017年4月27日进驻安徽省开展环境督察工作以来，截至6月14日，已对197人进行责任追究。
鄢斌分析认为，从实际效果看，中央环保督察组通过督察，解决了一批群众反映强烈的环保积案，让环保法新制度、新举措得以落地，也通过巡视常态化，形成了对环保执法、环保问责的高压态势，为新环保法实施的长效机制营造了良好氛围。
期待制度化运作
有利于环境立法执行落地，但制度化运作仍需完善
“只要真正重视，问题并不是解决不了。”《中国环境报》报道说，接受专访的10位地市级党政“一把手”无一例外地谈到了“党政同责”。
作为中央关于生态文明建设和环境保护的重大决策部署，“党政同责”落实情况也是中央环保督察重点关注的核心内容之一。
正如虢正贵所言，如果每个职能部门都把环境保护作为第一位责任切实履行到位，很多问题就不会出现。时任贵阳市委书记的陈刚也表示，应改变环保部门一家单打独斗的局面。
环保督察严问责、动真格，效果明显。有人说，中央环保督察是“环保钦差”。鄢斌认为，这种说法不确切，督察组的基本职责是察，即在区域环保督查基础上，进一步察访问题的解决、落实情况。
按照有关规定，环保督察组对督察中发现的重要情况和重大问题，不能擅自表态和处理，要及时向国务院请示报告；对督察中发现的新问题，要按照边督察、边移交、边督办的原则，把群众来电、来信举报的环境问题，转交地方处理。
依照规定，督察组移交问题后，能现在解决的，马上解决，一时解决不了的，要提出整改落实的目标、时限和责任单位，力求做到问题不查清不放过，整改不到位不放过，责任不落实不放过，群众不满意不放过，以解决实际问题来推进环境质量改善。
鄢斌认为，从这个角度看，督察组的使命超出了“钦差”受命办事的范围，是既察又督。当前，我国解决环保问题的法制体系不完备、新型环境问题不断出现。政府通过中央环保督察形式，解决环保问题，具有准确、及时的特点。环保督察的重点不是解决问题，而是通过规范环境行政执法来强化环境行政执法人员履职尽责的意识。
因此，环保督察客观上有利于环境立法的执行落地。同时，中央环保督察组通过巡视也可以发现立法的盲区，总结法律实施存在的问题，有利于提升环保立法水平和环保立法实效。但这种机制缺乏普适性和长效性。
这和石勇的看法颇为相似。他说，目前，地方党政一把手均高度重视环保问题，但中央环保督察不能取代环境行政执法，一旦巡视、督察结束后，情况是否会发生变化很难预料。
鄢斌建议，打通中央环境监察和地方环境执法的通道并将其制度化，实现巡视经常化到督察制度化，尝试将企业环境监督员经验转换为政府环境监察特派员。同时，将全面巡视与专项督察相结合，在重点区域、重点行业、重点企业实现驻点督察、督办。
石勇认为，环保督察应将“巡视在路上转向巡视在网上”“将巡视反馈转变为公众反馈”。他建议，中央环保督察组转变工作方式，建立信息公开平台，鼓励群众通过网络、新媒体等提供环境问题线索。这和鄢斌的观点不谋而合。
这些方式是否可行，不得而知。但据环保部网站最新消息，环保部展开京津冀及周边环保督察，派出的28个督察组在检查的450家企业中，仍发现218家企业存在环境问题。其中，“散乱污”问题65家，未安装污染治理设施的5家，治污设施不正常运行的13家。
责任编辑：张迪