加强草原监督管理工作 依法保护利用草原
——专访农业部畜牧业司司长、草原监理中心主任马有祥
记者：草原与耕地、森林、海洋等自然资源一样，是我国重要的战略资源。无论是建设美丽中国，还是建设现代畜牧业，都离不开草原。在“十二五”收官之际，请您简要概括一下“十二五”草原工作的亮点与成效。
马有祥：“十二五”草原工作好事多、亮点多。概括起来就是“四个一”：
一是召开了一次重要会议一一全国牧区工作会议。2011年召开了全国牧区工作会议，分析了牧区发展的机遇与挑战，明确了方向与任务，统一了思想，为“十二五”草原牧区发展吹响了冲锋号，下达了动员令。
二是下发了一个文件一一《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（即国发[2011]17号文）。文件的最大突破，可以说是历史性贡献，就是明确了草原的功能定位：生态优先。
三是创设了一项政策一一草原生态补奖政策。5年累计中央财政投入773．6亿元。这是支持力度最大、投入最多、惠及牧民最广的德政。
四是出台了一部司法解释一一《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》。解释的出台，对于打击和遏制涉草违法犯罪起到了重要作用，使依法治草达到了新的水平。
“十二五”期间，草原工作成效可圈可点：
一是草原生态逐步向好。13个省区天然草原牲畜超载率从2010年的30％下降到15％以下。草原植被盖度超过并稳定在50％以上，鲜草年产量稳定在10亿吨以上。
二是牧民收入稳定增加。每年有139．3亿元补奖资金直补到牧户，是牧民收入中转移性收入的主要来源。268个牧区半牧区县2014年牧民人均收入达到6287．7元，比2010年增加 1793．3元，增幅近40％。
三是牧区畜牧业生产方式加快转变。13个省区新建人工草地1．2亿亩，新建牲畜棚圈8500万平米，肉牛肉羊规模化养殖比重超过30％。
四是草原基础工作得到加强。草原确权承包、草原监测、禁牧轮牧休牧、基本草原划定、草原征占用管理等制度进一步落实。
同时，更为重要的是，我们收获了两项思想成果：一是草原的生态功能逐渐深入人心。通过工作和宣传教育，社会各界认识到，草原不仅仅是牧区的重要生产资料，更是全国最大的陆地生态系统。保护草原就是保护生态，就是维护全国的生态安全。由于草原的外部性，衍生出了生态补偿，就是谁享用谁付费，谁保护谁受益。二是绿色发展的理念逐渐深入人心。通过工作推动、实践总结和宣传教育，社会各界认识到，尽管牧区地广人稀，草原广袤，但草原仍是稀缺资源。超载过牧、乱挖滥垦、乱占滥用、乱排滥放等不珍惜不爱护草原资源、吃祖宗饭断子孙路的粗放发展的路子已经难以为继，必须走资源节约环境友好的可持续发展道路。
记者：正如您介绍的那样，草原在生态文明建设、经济社会发展及维持边疆稳定维护民族团结等方面发挥着举足轻重的作用。如今人们越来越清晰地认识到，草原是需要保护和治理的，农业部草原监理中心成立12年来，在哪些方面取得了重大突破和积极进展？
马有祥：2002年，为适应新世纪草原保护建设和管理工作的需要，全国人大常委会对《草原法》进行了修订，自2003年3月1日起施行。农业部草原监理中心（以下简称中心）于2003年4月经批准正式成立。十二年来，伴随着我国草原法律法规体系不断健全、草原生态保护和牧区发展政策不断完善、国家对草原生态保护建设的投入持续大幅增加，中心及全国草原监理系统也经历了执法机构由少变多、执法队伍有小变大、执法职能由弱变强、执法能力由低变高的不平凡发展历程。
草原政策法规不断完善。2011年，国务院印发了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，提出了草原牧区发展“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针。同年，国家启动实施了草原生态保护补助奖励机制政策，草原生态保护政策取得重大突破。2012年11月，最高人民法院制定出台了《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称草原司法解释），明确规定了破坏草原资源犯罪案件的定罪量刑标准，为依法打击草原犯罪行为提供了重要的依据和武器。今年4月，中共中央、国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，对加强草原生态保护、建立完善草原生态保护制度提出了明确具体的要求。
草原违法犯罪案件查处成效明显。2011年以来，各级草原监理机构不断加大草原执法监督力度，依法查处各类破坏草原资源和生态环境的违法案件。全国平均每年立案查处各类草原违法案件1.8万起。草原司法解释出台后，各地不断加大向司法机关移送涉嫌犯罪案件的力度。2013年，各地共向司法机关移送涉嫌犯罪案件279起，比上年提高了1.23倍；2014年，各地移送涉嫌犯罪案件数量增加到621起，比2013年又提高了1.23倍。为充分发挥典型案件的警示教育作用，农业部连续两年通报了17起破坏草原资源犯罪案件的查处情况，并通过媒体进行了曝光，引起了广泛的社会反响和关注，对破坏草原的违法犯罪分子产生了极大的震慑作用，进一步增强了草原执法的威慑力。
草原征占用管理不断规范。审核审批程序方面，内蒙古、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等省区由省级人民政府出台文件，或者由农牧厅与国土厅联合发文，明确提出未经草原行政主管部门审核同意，国土部门不得办理项目建设征占用草原审批手续。吉林省和四川省阿坝州推动国土部门将使用草原审核同意书纳入建设用地审批报件清单，进一步理顺了草原征占用审核审批程序。管理制度方面，截至目前，共有13个省区出台了草原植被恢复费征收标准和管理办法，其中大部分省区制定了相关配套制度，明确了草原征占用申请的审查内容和办理程序。黑龙江省探索建立了约谈制度，由省草原监理总站约谈非法占用草原问题突出的地区政府主要领导，督促限期整改非法占用草原行为。随着各项工作的推进，非法占用草原的行为得到了一定遏制，用地单位依法使用草原的意识明显增强，2011年以来，全国累计征收草原植被恢复费近3亿元，有效缓解了各地草原生态保护建设资金。
草原监测能力全面提升。目前已基本形成了以农业部草原监理中心为枢纽，有关科研教学和技术推广单位为支撑，地方各级草原监理监测机构为纽带的草原监测体系，在监测工作的组织实施、任务部署、技术培训、数据报送、结果会商、信息报告发布等环节建立了一套相对成熟的工作机制。全国从事草原监测工作的技术人员达5000多人，每年培训技术骨干1万余人次，监测人员工作能力和水平不断提高。同时，监测仪器设备、设施装备得到改善和加强，国家级草原固定监测点建设步伐明显加快，全国已建成162个监测点。每年编制发布的全国草原监测报告已成为草原工作领域最具权威和影响力的综合报告。
草原防火防灾能力不断增强。目前，全国县级以上草原防火机构1000多个，应急队伍达11万多人，政府统一领导、分级负责、条块结合、属地为主的草原火灾应急管理体制已初步建立。在规章制度方面，农业部依据《草原法》、《草原防火条例》及国务院有关要求，先后制定印发了应急预案、值班报告等配套规章制度。“十二五”期间，国家草原防火基本建设投资5.04亿元，是“十一五”投资的2.6倍，新建草原防火指挥中心10个、草原防火物资储备库21个、草原防火站164个。中央财政投入9500万元，每年建设边境草原防火隔离带约3000公里。
草原监理体系建设取得积极进展。目前，全国县级以上草原监理机构已有914个，监理人员9234人。各地不断强化草原监理人员的教育和培训，草原监理人员依法行政意识明显增强，业务工作能力不断提高。部分省区还积极争取当地党委政府和有关部门的支持，不断强化草原监理基础设施建设，执法装备条件有了明显改善。实施草原补奖政策的省区抢抓机遇，积极推进草原管护员队伍建设，全国草原管护员已超过9万人，成为各级草原监理机构强化基层草原监管工作的重要补充力量。
记者：从您的介绍中，我们欣喜地看到，国家关于草原保护的政策法规正在不断加强和完善，国家队的“草原卫士”也在不断成长壮大，成绩令人振奋。在看到成绩的同时，您认为，草原监督管理还面临哪些新的问题和挑战？
马有祥：草原监理工作挑战与机遇并存。应当看到，当前良好的外部环境正在加快形成，各种有利条件越来越多，但我们也要清醒地认识到，草原监理工作还面临着诸多新困难和新挑战，需要付出长期不懈的努力。
一是大力推进依法治草的任务依然艰巨。目前，草原确权承包、基本草原划定、草原征占用管理、草原生态补偿等重要制度还不够完善，草原资源产权和用途管制、草原生态红线保护等制度尚未建立，草原生态保护的源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的制度体系还未形成，守法成本高、违法成本低的问题还比较突出。通过立法、修法、释法等措施进一步完善草原生态文明法律制度的任务还十分繁重。
二是坚守草原阵地的任务依然艰巨。一些地方对草原重利用轻保护、把草原视为荒地等观念还没有得到根本扭转，随意侵占草原、把草原划定为宜林地、在草原上实施耕地占补平衡和植树造林项目等问题仍然十分突出。此外，城镇化加快推进大量占用草原、畜禽养殖用地向草原进军等问题日益凸显，坚守草原阵地面临着严峻的挑战。
三是打击草原违法犯罪行为的任务依然艰巨。近年来，非法开垦草原、非法征占用草原等违法行为屡禁不止，案件数量居高不下。不少地方草原监理机构不健全、执法力量弱、执法装备差、人才留不住的问题还比较突出，查处草原违法案件困难较大。此外，一些地方草原行政执法与刑事司法衔接机制还未建立，行政干预执法和司法问题还比较突出，对草原违法犯罪行为做到应查尽查，还面临不少困难和阻力。
四是巩固草原生态保护建设成果的任务依然艰巨。得益于“政策好、人努力、天帮忙”，2014年全国草原综合植被盖度达到了53.6%，全国天然草原鲜草总产量连续4年超过10亿吨，草原生态总体向好。但由于草原生态系统功能的恢复是个长期的过程，目前还只是处于起步阶段，正在恢复的草原生态环境仍很脆弱，加之草原火灾、鼠虫害和雪灾等灾害频发，确保草原生态持续恢复的压力仍然较大。
五是强化禁牧和草畜平衡监管的任务依然艰巨。自2011年国家实施草原补奖政策以来，各地大力落实禁牧和草畜平衡制度，促进草原生态恢复。但目前，一些地方补奖资金发放与落实禁牧和草畜平衡任务脱节，禁牧和草畜平衡制度落实不到位、执法监管不到位的问题还很突出。进一步强化禁牧和草畜平衡监管，确保两项制度得到落实的任务依然繁重和艰巨。
记者：以上您谈了五个方面的任务依然十分艰巨，说明草原监理工作还具备进一步拓展的空间，大有可为。在建设生态文明的大背景下，在“十二五”收官和“十三五”开篇的关键节点，您认为，今后一个时期草原监理工作应在哪些方面深入展开？
马有祥：草原监理工作事关草原保护建设成果的维护，事关草原牧区可持续发展，事关生态文明建设进程。当前和今后一段时期，各级草原监理机构要以改善草原生态环境为目标，切实把每一亩该保护的草原坚决保护好，把该建设的草原切实建设好，围绕做好草原这篇大文章，在以下方面重点发力：
——积极推动草原立法，进一步完善草原法律法规。要按照全国人大法工委的要求积极推进《草原法》修订工作，加快制定《基本草原保护条例》，加强地方性法规规章制修订工作。各地要根据生态文明建设的新要求和当地草原生态保护的实际需要，主动配合地方人大、政府以及相关部门，加快推进地方性法规规章的制修订工作，不断完善和细化草原执法依据。
——加快推进草原确权，打牢草原生态保护工作基础。各地要精心组织，认真做好草原确权登记颁证工作，进一步明确草原地类和权属，摸清草原家底，明确草原承包者权利和义务，调动草原承包者依法保护与合理利用草原的积极性，进一步加强草原承包合同管理，坚决制止违反承包合同约定、擅自改变承包草原用途的行为，要规范草原承包经营权流转行为，建立健全草原承包经营权流转管理和纠纷仲裁体制机制，维护流转双方合法权益。
——强化草原执法监督，依法查处草原违法犯罪行为。切实把查处草原违法案件作为草原监理工作的核心任务，进一步强化草原执法监督，始终保持依法打击草原违法案件的高压态势，及时发现违法案件线索并依法进行查处，切实做到有案必查。发现涉嫌犯罪的案件，要及时移送司法机关追究刑事责任，坚决避免有案不移、以罚代刑情况的发生。进一步完善草原行政执法与刑事司法衔接机制，针对各类草原违法案件发生的规律和特点，采取部门之间横向联合执法、上下级之间纵向联合执法等方式，在违法案件高发区、高发期，集中力量予以查处，进一步提高草原执法的针对性和威慑力。
——强化草原征占用管理，规范征占用审核审批程序。进一步增强责任意识和担当精神，认真履职尽责，敢抓敢管，敢于碰硬，严厉打击各类非法侵占草原行为。同时要主动向各级党委、政府请示汇报，争取各级党政领导对规范草原征占用管理工作的支持和理解，做到提前介入，严格把关，规范收费，专款专用。
——加强固定监测点建设，提高草原监测工作水平。各地要把固定监测点建设作为一项重要任务来抓，认真组织开展固定监测点建设工作，确保固定监测点选址科学、建设规范。各地要按照中心关于草原监测工作的安排和部署，认真组织开展草原监测工作，监测数据获取后，要认真审查、复核，切实把好监测数据质量关，加强对历史数据的纵向比较和对比分析工作，多出监测分析文章，提升对草原补奖政策实施效果评价及草牧业可持续发展的技术支撑和指导作用，扩大草原监测工作影响力。
——强化基础设施建设，不断增强草原防火防灾能力。要加快草原防火项目实施进度，有效建立项目运行机制，切实发挥防火项目作用。开展多种形式、多方联动的草原火灾雪灾应急演练培训，整合各类资源，推进地区联防、专群联防、林草联防，切实增强扑火队伍实战能力。
——认真实施补奖政策，强化草原工程项目监督检查。2015年国家将继续实施草原补奖政策，各地要认真总结经验，积极创新工作方法，进一步加大禁牧和草畜平衡执法监管力度，确保草原补奖政策取得更显著的成效，促进草原生态进一步恢复和改善。各地要积极参与退牧还草、京津风沙源治理等草原保护建设项目的组织实施、技术培训和监督检查。发现项目管理中存在的问题和漏洞，要及时提出改进和纠正的意见建议，确保各项项目管理制度得到落实。
草原生态保护建设正处在继往开来的关键时期，依法保护每一片草原是我们义不容辞的责任。在即将迈入“十三五”之际，我们将着眼大局、勇于担当、开拓创新，为促进草原牧区又好又快发展和建设美丽中国做出新的更大的贡献。