监察改革试点首现留置权 “双规”使用或减少

　　提要：《警察法》中规定的留置权从未在监察体制中出现，却首次出现在监察改革试点方案中。这个新赋予监察部门的权力有多大？是否会影响“双规”“双指”的使用？是否会被滥用？尚待试点进一步给出答案。

　　《财经》记者 王丽娜/文 李恩树/编辑

　　作为新的反腐败机构，改革中的监察委员会面目已经相对清晰。

　　2016年12月25日，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，明确试点地区监察委员会的权责。

　　决定称，试点地区监察委员会履行监督、调查、处置职责，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

　　其中，“留置”一词在此前的监察体制中并无出现，在《行政监察法》、《刑事诉讼法》等中也未有此表述。

　　如何实施留置权，具体的期限、方式和方法等有关问题，以及留置的使用是否会导致实践中“双规”的使用大幅度减少，尚待试点进一步给出答案。

　　“留置”会否被滥用

　　“留置”出现在《警察法》中，属于一种行政强制措施。该法规定对有违法犯罪嫌疑的人员，经公安机关批准，对其继续盘问，对被盘问人的留置时间不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时。公安部关于公安机关执行《警察法》有关问题的解释中称，在留置期间，公安机关应当保障被盘问人的合法权益，严禁对被盘问人刑讯逼供或者体罚、虐待。

　　在国家监察体制改革试点中出现的新措施——“留置”， 如何实施、期限设置、方式和方法是什么，尚有待试点进一步给出答案。

　　有关业内专家对《财经》记者分析，监察委试点中的“留置”与《警察法》中的“留置”在内容上指涉不同，它本质上是一种调查措施，在期限上也会长一些。他分析，留置的调查期限应设置为三个月，必要的时候可以再延长三个月。

　　依据现行的《行政监察法》，监察机关的调查期限一般是六个月，“因特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过一年，并应当报上一级监察机关备案。”

　　此次改革赋予试点地区监察委员会留置权，自然是整合反腐败资源力量，丰富监察手段，以建立权威高效的监察体系。但在实践中，如果是一种限制人身自由的措施，是否会出现留置权被不规范使用或滥用的可能性？

　　对此，这位受访专家称，应从制度设计上，明确相应的程序和规则保障留置权的实施。比如严格控制期限，在法定的期限内实施留置措施；严控审批程序，目前监察委试点是设置到县一级，留置的审批权是否上收一级；留置权的实施中应全程录音录像，确保取证效力，也防止发生留置权不规范使用的现象；留置场所规范化建设；加强对监察机关监察人员的有效监督等。

　　“只要权力是严格限制的，对外明示公开，过程可控，并有效接受监督，还是可以防止留置权被滥用。”这位专家称。另外，如被调查人员被判处拘役、有期徒刑，留置的期限应该可以折抵刑期。

　　“双规”使用或减少

　　在反腐斗争中，“双规”被称为反腐利器，在突破大案要案中成效明显，但因实施隐秘且缺乏制度约束而备受争议。

　　在不少腐败案例中都可以看到，被告人或者辩护律师都会提出自首辩解，理由是被告人在“双规”期间主动供述办案机关不掌握的犯罪事实，但也有不少被告人提出“双规”期间的供述不真实。

　　前述业内人士称，试点地区对本地区行使公权力的公职人员实施“留置”，客观上会为减少或取消“双规”“双指”创造条件。

　　“双规”也被称为“两规”，直接依据是1994年实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，称“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

　　与“双规”类似的是对非党员实施的“两指”措施。最早出现在1990年颁布的《行政监察条例》，称监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。该条例后被废止，代之的是1997年的《行政监察法》，监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明。”

　　但因实践中对“双规”的质疑声起，中央纪委于2001年曾在《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》中要求，从严把握“两规”措施的使用条件，并称“实践证明，在当前条件下，‘两规’措施是突破大案要案行之有效的重要手段，对推动反腐败斗争的深入开展起到了重要作用”。但需要慎重使用，依纪依法办案。

　　不过，这并未完全解决实践中因使用“双规”出现的问题。

　　反腐败专家李永忠称，早期各级纪委在查办违纪案件中，办案手段有限，不能适应反腐需要，“双规”应运而生，但并非制度反腐的长久之策。

　　近年来，他多次提倡，“双规”要用、少用、慎用，最后达到不用。有了留置措施，“试点地区监察委员会就不需要使用‘双规’。”他也同时认为，留置的审批权放在哪一级值得研究。

　　对于“双规”将何去何从，湖南省纪委预防腐败室原副主任陆群分析，今后“双规”措施的使用将大幅度减少。“主要用于不是国家公职人员的党员和涉嫌违纪的党员。对涉嫌违法犯罪的国家公职人员，如有必要，调查期间将主要采取留置措施。这一措施与《刑事诉讼法》规定的指定监视居住措施类似。”

责任编辑：瞿崑 SN117