电力改革：打破垄断引入竞争才是关键

　　早报特约评论员 聂日明

　　近日，中共中央、国务院下发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下称“意见”），启动新一轮电力改革，区分竞争性和垄断性环节，给国家电网瘦身，如管住输配电、放开发电与售电，建立独立的电力交易机构等。

　　2002年《电力体制改革方案》（即“5号文”）出台后，国家电力公司一统天下的局面被打破，拆分出两张电网、五大发电集团、四大辅业集团。但新的市场格局形成后，“5号文”要求的进一步改革没有被执行，国家电网拒绝被拆分成五张网，输配分离也遥遥无期。2012年后，李克强总理推动新一轮电改，酝酿了两年多，去年曾传出部分方案讨论的细节，到今天终于形成新的改革方案。

　　从媒体报道来看，《意见》比2014年传出的方案有较大进步。首先明确了竞争和垄断环节，放松竞争性环节的管制，引入社会资本。允许发电侧与售电侧的市场主体直接联系，输配环节作为发与售的供应商，处于中立状态，而非交易的决策者。

　　其次，由于电网不再决定上网与销售电价，无法以价差作为收入来源，输配环节的定价直接由政府参照输配电成本决定。

　　再次，设立独立的电力交易机构，剥离电网之前的统购统销、调度交易的职能。如果这些举措都能落实，电力市场的竞争性势必大大加强。

　　《意见》实施后能否达到预期效果？结果值得期待，尽管困难重重。

　　首先，如何保证输配环节的开放性与无歧视竞争？输配环节与交易调度存在自然垄断，他们是电力市场的基础设施，发电与售电企业无法绕开他们交易，因此竞争性电力交易市场的形成有赖于输配与交易调节环节的公开公正、无歧视性准入。考虑到国家电网现有的地位以及电力市场无处不在的行政干预，这无疑是严峻的挑战。

　　其次，没有明确放松电价管制的路线，对电力交易市场的准入设置了过多的前提。英国电力市场化时，依负荷水平从高到低逐步放开电价管制，先放开1MW的管制，随后是100KW-1MW，最后全面放开。这样做可以防止改革陷入停滞。《意见》不仅没有如此，还让电力交易市场承担了许多职能，如能耗水平、排放水平、产业政策以及区域差别化政策等。这意味着发、售电企业想要自行交易，需要挨个部门获得审批。

　　诸如单位能耗、环保排放、需要淘汰的工艺等政策尽管重要，但不应该由电力交易市场承担，那是环保部、发改委的事情，为什么要捆绑到电力交易上？这样做除了养成环保部的监管惰性外，还可能扭曲电力交易市场，很难形成市场电价。

　　最后，也是最困难的部分，如何尽可能消除改革的阻力，保证改革顺利进行。有专家指出，电改的核心是电价而不是拆分，言外之意，不应该拆分电网，而应该着力于电价的形成机制，让市场而非政府来决定电价。事实上，国家电网2013年全年营业收入超过2万亿，占年GDP的3.6%，作为巨无霸央企，他的存在成为过去十几年电改最大的阻力。不拆分横向的绝对垄断的电网，而放开上下游电价，只可能是放任电网凭借垄断地位汲取上下游企业的利润。

　　因此，除了增加发售电等环节的竞争性，进一步消除行政部门的干预外，应该严格执行《意见》要求的拆分国家电网，剥离电力交易、售电、系统调度的职能，只保留其必要的输配职能和普遍服务的义务，并将政府的管制（如输配成本核定、落实电网无歧视准入的监管）置于阳光之下。唯有如此，《意见》推出的电力改革才能顺利地展开。

　　（作者系上海金融与法律研究院研究员）