全国人大环资委官员谈职能集中:生态保护是关键
作者 王尔德
目前，国家在中央全面深化改革领导小组下设经济体制和生态文明体制改革专项小组，生态文明体制改革已经箭在弦上。
“生态文明体制改革主要有三个重点：健全国家自然资源资产管理体制，核心是建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制；完善自然资源监管体制，核心是建立统一行使所有国土空间用途管制职责的行政部门，并使其同前者形成一种相互独立、相互配合、相互监督的管理体制架构；改革生态环境保护管理体制，核心是建立独立监管和行政执法的体制。”全国人大环资委法案室副主任王凤春对21世纪经济报道记者分析。
王凤春亦强调，在强化政府自然资源保护部门统一监管和环境保护部门独立监管与行政执法的职能和能力同时，更需要进一步公开政府信息，建立健全社会组织与公民个人参与政府行政决策和监督政府行政行为的制度，增强各类非政府组织和基层自治组织参与资源与生态环境管理的能力，逐步建立和形成社会治理体制机制，并与政府部门形成相互配合、相互监督的“协同治理”的格局。
王凤春近期完成《生态文明建设的体制改革与法律保障》研究课题，该课题为中科院即将出版的2014年中国可持续发展战略报告的一部分。为此21世纪经济报道专访了王凤春。
对自然资源资产进行分类管理
《21世纪》：目前，资源管理体制的权限，分散在各个部门。那么，如何建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制？
王凤春：目前各有关资源与生态环境保护管理部门都有相应的行政管理和资产的管理职能，其中资产管理主要包括资产用途规划分类、资产登记、确权发证(包括核发取水许可证等)、统计核算、出让转让、收取出让金或者使用费等，相当于行使国有资源的代理权和集体资源的监管权。
目前各项资源保护法律普遍规定自然资源国家所有权由国务院代理，实际上是授权国务院行使国有自然资源资产的占有、使用、收益、处分等各项管理权。改革自然资源资产管理体制，可以在现行有关国务院代理的法律规定基础上，对各类资产要明确代理或者托管主体，明确规定各类国有自然资源资产由哪一级或者哪些机构代理，建立和形成具体可操作的代理或者托管体制。这里如何合理设置代理或者托管体制，关键是如何对自然资源资产进行合理的分类。
《21世纪》：具体来说，如何对各类自然资源资产进行分类管理？
王凤春：从国家角度来看，对用于商业目的自然资源资产，基本目的是促进相关产业发展并获取相应的公共收益，包括直接出让资产的收益和相关产业发展带来的税收收入；对公共公益目的的资产，基本目的是提供基础性、公共性生态服务，保障国家的生态安全和经济安全。对前者显然要按照商业资本经营原则管理；对后者显然要用公共管理的原则管理。
从当前各种自然资源管理体制的实际情况来看，可以先把国有商业性自然资源资产管理分离出来，并统一按国有收益性资产管理的原则进行管理和考核。对公共性和公益性很强的自然资源资产，如自然保护区、森林公园、国有公益林等，是从行政部门分离出来统一按国有公益性资产管理的原则进行管理和考核，还是发挥资源管理部门的专业管理能力保留在部门内进行管理，各有利弊，可能还需要进行深入研究和评估。在这里，关键并不在于是用一个部门管还是用两个部门管，关键是要把公共性、公益性资产同商业性资产区分开来，按照不同目标和原则管理。
对自然资源资产管理，有各种不同的方案，包括设置专门的自然资源资产管理委员会，在资源管理部门内设独立的资产管理机构，或设置专业资产管理公司。但从目前自然资源资产管理和收益分配的现状来看，绝非是简单地设置独立的资产管理机构或者经营机构。
目前，建设用地等商业性资产的管理和运营收益多在地方市县一级，且成为地方政府收入的主要组成部分，在保留地方管理和运营收益的基本格局下，在中央一级设立资产监管机构，主要职能是对自然资源资产实行统一登记、核算，对资产营运实行统一监督和考核。在地方分别设立专业性或者区域性资产监管机构和资产运营机构或者经营公司，体制转换和改革的难度相对较小。
自然保护区、公益林等公共公益性的资产，其效益主要体现为全国性、区域性公共生态服务效益上，且财政支出的责任比较大，可以适当上收管理权，在国务院有关自然资源管理或者环境保护部门下建立全国性统一的管理体系，如逐步整合各类自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区等，组建统一的国家公园管理体系。
理顺资源与生态保护体制
《21世纪》：在建立和形成统一的自然资源管理体制的目标下，如何厘清中央和地方的行政事权关系？
王凤春：目前自然资源与生态环境保护的管理职能分散在各个部门，按照积极稳妥实施大部制的行政体制改革的总体思路，对这些部门适当合并和重组势在必行。
近年来，各方已经提出了一些方案，如2011年中国工程院和环境保护部联合发布的中国环境宏观战略研究报告，就提出了整合环境、资源和生态保护等职能的大环境部的方案，相近的也有历次行政体制改革中屡次提出的大国土资源部方案。目前，部分资源与生态环境领域的专家赞同污染防治和生态保护组合方案；部分专家则赞成资源保护和生态保护组合方案；也有部分专家赞同环境、资源和生态保护组合的方案，但这一超级部门方案调整范围过大，综合管理和专业化管理的矛盾比较突出，部门合并带来的行政协调成本下降可能会被内部行政协调成本的上升所抵消。
从近期来看，污染防治职能适当集中和自然资源管理职能适当集中的方案比较可行，关键是相关的生态保护职能如何配置，是放到自然资源管理部门还是环境保护部门，还需要认真研究论证。从生态系统和污染防治的整体性来看，两个方面都与生态保护密切相关，但从现有部门职能和能力而言，自然资源管理部门可能更具专业能力来行使领土范围内国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复。
《21世纪》：能否介绍一下中国环境宏观战略研究课题组关于环境管理体制的构想？
王凤春：该课题组提出了近期、中期和长期三个改革思路。近期(2008-2020)的具体改革思路是，整合水污染防治，实行城市、陆地、海洋的水污染防治协同治理；整合固体污染物治理；加强环境保护部在气候变化应对中作用。中期(2020-2030)的具体改革思路是整合分散在各部委的生态保护职能，并对国家环保部门进行调整，使得生态保护与污染防治相统一；相应改革国家环保部门的内设机构，带动环境保护与生态保护的纵向协调；进一步加大国家环保部门在环境事务方面对其他部委的协调职能，使得其他部委的决策能够符合环境保护的要求。长期的具体改革思路是整合与环境、生态相关的重要资源；利用可持续发展和生态环境保护的思路促进资源的使用和开发；促进农业部门、土地部门等其他资源部门的生态保护和环境保护意识。
设置独立监管与执法体制
《21世纪》：在上述体制改革措施基础上，我们应该如何研究设置独立监管和行政执法体制，包括跨行政区域污染防治和流域污染防治的独立监管和行政执法体制？
王凤春：从目前环境保护体制机制来看，缺乏对污染防治的独立监管和行政执法职责及相应能力是一个重大体制弊端。为了强化独立监管和行政执法的职责与能力，环境保护部门一直试图构建“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体制。但从当前生态文明体制改革的方向来看，至少需要做好四方面的基础工作。
一是进一步整合各部门污染防治方面的职能，把目前仍然分散在各部门的环境污染防治的行政监管职能进一步整合到环境保护部。
二是以环境保护部门为主，在统一技术规范与标准、统一规划和布局的前提下，整合各部门环境监测和信息网络，建立统一服务于各级政府和社会公众的环境监测和信息网络平台。
三是建立和健全中央政府监督地方政府实施法律和国家规划的体制机制，包括进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。根据环境污染的区域性特征，建立和强化省际联合、部门联动的联防联控体制，研究探索划定跨行政区域的空气质量控制区或管理区，由中央政府相关部门同有关地方政府负责人组成管理委员会或领导小组，担负区域规划和重大问题的决策、协调和监督职能，着力构建区域“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一实施”的体制机制；重组流域管理机构，组建由中央政府有关部门、地方政府组成的流域委员会，担负流域规划和重大问题的决策、协调和监督职能，把现有隶属水利部的流域委员会改组为其执行机构，真正建立“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一实施”的流域综合管理体制机制。
四是按照“权责匹配，重心下移”原则，合理划分中央政府和地方政府在污染防治方面的职责，凡属全国性法律法规、标准、政策和规划制定，国际条约履行，跨越区域、流域污染防治以及危害较大和影响较深的环境问题处理(如核污染防治)，保留为中央政府职责，其他都应下放地方政府管理并保留中央政府监督的权力。