新环保法实施困境:地方不立案不执法现象较普遍
□常纪文
●今年1月1日正式实施的新环保法在实践中遇到了很多问题和阻力：公益诉讼的案例并没有像人们想象的那样大量涌现；对诉讼案件，地方法院不立案、地方政府不执法现象较为普遍，这一状况的出现与中国的法治结构缺陷密切相关。
●虽然新环保法希望通过“面面俱到”的方式加强其在环境保护领域中的权威性，但它仍然不是中国的环境基本法，它实际上只能起到指导、补充的作用，权威性不够。
●从目前的法律规定来看，若地方党委、政府干预法院受理环境公益诉讼，社会组织和个人并没有救济途径。因此，如何监督地方党委、政府干预法院受理公益诉讼案件亟待解决。
新修订的《中华人民共和国环境保护法》已于今年1月1日正式实施。然而，新《环保法》的实施遇到了很多问题和阻力：公益诉讼的案例并没有像人们想象的那样大量涌现；对诉讼案件，地方法院不立案、地方政府不执法现象较为普遍，这一状况的出现与中国的法治结构缺陷密切相关。
新环保法实施的法治难题
在十八届三中全会前，中国的法治结构过于突出行政力量，强调政府的终极管控作用，笔者将这一现象称为“管控为主的法治”。而今，在国家治理体系格局下，在全国推进依法治国的战略中，新《环保法》强调信息公开与公众参与，突出社会作为法治平衡力量的作用，笔者将这一现象称为“共治为主的法治”。所以新《环保法》面临着从“管控法”向“共治法”转变的问题。
众所周知，公众的参与可以有效监督法治的实施，无论对企业还是对地方党委、政府皆是如此。故而，若没有公众的有效参与，依法共治的局面是很难实现的。十八届四中全会中“关于全面推进依法治国”的战略安排所释放的信号表明，从“管控法”向“共治法”的转变是必然的、必须的，只有向“共治法”转变，国家机关才能被置于真正的监督之下。
然而，监督机制的建立与实施是“共治法”运转起来的必要条件。而现在却存在法院不立案、公安机关不作为问题，以致社会无法发挥有效监督的作用。相反地，如果能逐步建立起监督机制，相应的法律程序便能加以启动。这不仅适用于环保，整个中国的法治都应如此。
新环保法实施的执法难题
在政府“限权”的改革大背景下，2015年实施的新《环保法》赋予了环保部门更多的权力，这是非常难得的。近来，一系列围绕环评的改革措施也相应出台，环评机构中的环保行政主管部门所属事业单位与行政主管部门脱钩，环评技术服务业逐渐破除行政背景，成为真正的市场行为。但是环保部的地位和机构建设现状决定了这些措施在实施过程中难以“下基层”。
首先，从机构的地位来看，环保部门的机构地位呈现“倒金字塔”结构，即环保部门中央和省级机构力量较为强大，专业化色彩突出，高级研究人才较多，相比之下，市、县一级环保部门的力量明显要单薄得多。
其次，环保部门的执法力量结构也呈现“倒金字塔”型，中央和省级执法力量雄厚，而市、县、乡级的执法力量则较薄弱，有的县级环保局能够保障日常执法的工作人员只有一到两人，而部分乡镇根本没有任何执法力量。在环境治理过程中，区县、乡镇及街道一级的环境执法力量是对企业进行环境指导和环境执法的主力军，但这支力量的缺失使新《环保法》在实施过程中容易出现虚化、缺位的问题。此外，环境治理对环保部门相关人员的专业化要求越来越高，但实践过程中，很多区县因为人才欠缺，在执法工作中，没有相关专业的人员参与。以上这些问题使得新环保法大打折扣。
再次，环保部门自身也存在很多问题。如其既当“运动员”也当“裁判员”的情况也时常存在。
笔者认为，要解决当下的问题需要先理顺机制，故在环评和环境规划上，环保部应该只主管行政审批，剥离其经营的职能，让市场去提供第三方服务，这样不仅释放了编制，还可以大大提升基层的专业素养和执法能力。
新环保法实施的司法难题
截至目前，中国各地筹备成立和已经成立的资源环境审判法庭至少有50个，这在世界范围内创了新高，像我国这样在全国范围内大量存在资源环境审判庭的情况在其他国家是鲜有的。
我国的资源环境审判法庭是2014年从国外引进的，我们引入国外经验时侧重强调优点、忽略缺点，没有立足我国国情加以深入调研、考察，致使很多制度引进后水土不服。首先，环境审判改革面临相关人员专业性欠缺的问题，最高人民法院资源环境审判庭的法官都是从民事庭转岗过来的，没有专门从事资源环境审判的。其次，目前环境诉讼案件并不多，而且一些环境公益诉讼案件的提起是地方政府或地方法院为了自我宣传而操作的结果。
新环保法实施的自身不足
虽然新《环保法》希望通过“面面俱到”的方式加强其在环境保护领域中的权威性，但它仍然不是中国的环境基本法。
譬如，在规定生态红线制度、加强自然生态区域保护、加强生态修复、保护生态安全、开展生态补偿、重视农业生态保护等制度的法律效力等级上，并不高于《农业法》、《林业法》、《草原法》、《水法》等专项法律。它实际上只能起到指导、补充的作用，因此其权威性也不可能超越这些专项法律。此外，新《环保法》在生态保护方面也将遇到权威性不够的问题，在其实施过程中，农业、林业、海洋、国土资源等部门以生态保护适用已有专项法为由而拒绝适用新《环保法》的相关规定。所以，若不能确保新《环保法》的权威性，其部分规定将会被逐渐架空，乃至最后形同虚设。
其次，在实践中，农业、林业、海洋、国土资源等各部门均相继强化了本部门的资源保护和污染防治工作，而对环保部门的统一指导和监督却持抵触甚至否定态度。由此可见，环境保护的相关法律、法规在立法过程中缺乏统一的指导原则、方法、措施及手段。
再者，新修订的《环保法》仍然没有明确宣告和承认公民的环境权，这将不可避免地使公民环境权无法得到保障，使公民参与权无法充分实现。
最后，在此次修订中，部分较为严格的处罚权并未完全下放。比如，要关闭严重违法企业必须报请有批准权的人民政府批准，如果政府庇护企业而不采纳环境保护部门的建议，新《环保法》就没有明确、具体的措施来保障环保部门执法。
很多此类的相关规定，譬如公众参与的程序、环境公益诉讼提起的具体条件等，仍需进一步细化来增强其可操作性。
通过体制和机制改革激活新环保法实施
体制不顺畅、机制不健全，是新《环保法》实施的两大困局。
在现实中，环保部门不能、不敢严格执法的主要原因在于地方党委和地方政府的干预。新《环保法》的实施使得地方环保部门的执法工作面临严峻挑战：若不严格执法，公众对环境污染问题不满意；若严格执法，地方党委和政府也将不满意。如今，地方环保人事任命仍然处于地方党政机关的掌控之下，这就使得环保部门很可能迫于党委和政府的压力而不敢严格执法。特别是在经济欠发达地区，严格执法的环保局长不仅不受当地企业的欢迎，也往往不受党政机关领导的“待见”，甚至面临可能调离职位甚至被免职的命运。所以，环保部门受“夹板气”，不敢严格执法的现象也必将越来越明显。
其次，以往环保部门缺乏强制执行权。可喜的是，此次新《环保法》授予了环保部门及其他相关部门查封、扣押的权力。然而，我们可以预见，这项权力的行使将会遭受巨大的阻力，强制执行权难以得到全面、有效的贯彻、执行。故而，建立保证环保独立执法的相关机制对于保证环保新常态的实现尤为重要。
再次，新《环保法》第68条规定，由其自身的违法行为造成严重后果的，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责部门的主要负责人应当引咎辞职。但是，新《环保法》却没有规定如果相关责任人不引咎辞职，则应该如何处理？如果责任人所在的单位不让责任人引咎辞职，又该如何处理？公众、社会组织及被侵权人对不引咎辞职有何救济途径？从这些细节部分的立法空白可以预见，引咎辞职制度无法顺畅实施。
此外，新《环保法》还存在公众参与机制不健全、公众参与缺乏必要保障的问题。新《环保法》规定了公益诉讼制度，社会组织及其个人能否对政府的行政违法行为提起公益诉讼。从目前的法律规定来看，若地方党委、政府干预人民法院迫使其不受理环境公益诉讼，社会组织和个人并没有救济途径。因此，如何监督地方党委干预人民法院受理公益诉讼案件亟待解决。此外，地方党委和政府消极怠法的现象也亟须整治。故而，应当完善社会各界的参与和监督机制，从而能够及时发现违法、有效监督执法，使得新《环保法》顺畅运行。
总的来说，若不理顺现行的体制和机制，新《环保法》就难以发挥其制裁违法行为的“爪”与“牙”的作用，新修订的《环保法》将会陷于存之无用、弃之可惜的状态，从而破坏法治的尊严。
(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)
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