热衷“参股分红”有悖政府转型

地方政府“参股分红”思路,显然有违全面深化改革思路,不利于服务性政府的转型。这种看似不可思议的下策,恰恰折射出深化改革和加快发展中的现实利益矛盾和体制机制纠葛

前不久召开的国务院常务会议上,确定了进一步落实企业投资自主权的政策措施,决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目。这不仅是对企业市场化选择投资领域和投资主体权力的确认和鼓励,也是进一步转变政府职能、厘清权力边界,以结构改革深化结构调整的战略要求。但在一些地方,企业投资自主权的确依然受到来自各种非市场因素的扰动。

近日,刊发在陕西《榆林日报》显著位置的“中省企业煤矿地方政府要参股经营”的报道引起广泛质疑。在中央反复强调下放行政审批权力,鼓励让市场在资源配置中起决定性作用的大背景下,热衷“参股分红”反映出部分地方仍难以摆脱旧有方式的“路径依赖”,显然有悖于政府转型的大方向。

解读榆林针对“中省企业”的“参股经营”策略,角色与利益是两个关键词。首先看“中省企业”的角色,这些中央驻陕企业和省属国企在地方投资一般有如下特点:一是投资规模大,动辄几十亿元到上百亿元;二是项目落地快。如此,地方政府当然欢迎。但由于企业行政隶属级别或企业本身的行政级别高,对地方政府而言,“中省企业”又是享受特殊优惠政策的“高门槛”企业。

这种爱恨交织的关系表现在资源能源产业领域则更为突出,这就涉及另一个关键词:利益逻辑。一般来讲,“中省企业”的大型资源项目以投资和开发规模见长,拉动地方GDP成效显著,这是地方收益的最大红利。但是随着政绩考核导向的改进和煤炭等资源价格的持续低迷,这部分红利的权重逐步衰减。

在市场低迷的情况下,作为资源占有大户的“中省企业”对地方财政的贡献更加有限。内蒙古鄂尔多斯发改委的“中直与地方煤炭企业对地方贡献度分析报告”显示,由于享受差别政策和内部运销注册地结算等因素,中直煤企平均吨煤税金和收费均低于地方煤企,其中吨煤收费平均低19元,差距更是明显。笔者了解到,在陕北等资源富集地区的干部群众中,一种“肥水流了外人田”的抵触情绪以及资源存量迅速递减的危机感日渐浓厚。加之多年形势大好时迅速铺开的社会保障事业、城市基础设施建设规模等资金需求压力,因此很多人觉得,“与其坐等有限税费收入,不如以地方投资平台直接投资,‘参股分红’”。

站在地方角度,上述逻辑似乎“合情”。但实践中,却很可能重蹈政企不分的老路。姑且不论“中省企业”的意愿,如果地方政府真的实施“参股经营”,至少有三大难题待解:一是政府与市场边界模糊,角色混乱,有失政府公信力,是为“错位”;二是政府对市场秩序、生态环境等方面监管责任无法落实,是为“失位”;第三,由于地方政府“参股企业”的股权背景以及由此而来的政策和资源配置优势,势必对民营资本形成不公平竞争,是为“越位”。总之一句话,政府深入市场竞争领域,直接参与分红,怕是“此路不通”。

其实,当前资源型地区面临的增长困境正是长久以来总量思维导向埋下的苦果。以资源深度转化利用而言,目前榆林的资源转化率尚不足18%,而且大部分尚处于煤电等浅层初级转化。但是前不久,笔者到当地一家混合所有制企业采访,该企业开发的“中低温煤焦油加氢制成品油成套工业化”项目可以把煤的利用价值提高逾60倍,产品供不应求。问题是,这样的高技术煤化工企业和项目太少。而太少的根本原因在于,这样的高附加值项目往往研发周期长、见效慢且存在失败风险。因此很难与地方政府每年铁定的总量增长思路合拍,也当然难以在资源配置和政策方面得到实质性关照支持。长此以往,以采掘为主的资源型产业结构自然很难得到根本性调整。

不言而喻,地方政府“参股分红”思路,不论其形式如何,显然有违全面深化改革思路,不利于服务性政府的转型。这样一种看似不可思议的下策,也恰恰折射出当前深化改革和加快发展中的现实利益矛盾和体制机制纠葛。从体制机制和利益分配等方面入手,解决好这些发展中的深层次矛盾,正是全面深化改革的切入点和突破口。(经济日报 张 毅)