控烟和反控烟激烈博弈:监管政企不分致控烟难
《广告法》20年首次修订背后的控烟博弈
修订草案对烟草广告有更多限制，但仍然留有空间，控烟人士呼吁“全面禁止”
作者：龙玉琴 王殿学
我国《广告法》正在进行公布20年来的首次修订，尽管修订草案仅有两条涉及烟草，但国内的控烟组织却将其视为一次“机遇”，也是一场“斗争”。
9月30日，《广告法(修订草案)》将结束公开征求意见。此前8月25日，第十二届全国人大常委会第十次会议对修订草案进行了初审。从广告法修订之初，来自卫生及其他领域的专家、学者及控烟组织不断奔走呼吁，希望全面禁止一切形式的烟草广告、促销和赞助。今年6月19日，中国疾控中心控烟专家、公共卫生领域学者40多人，曾联名致函全国人大法工委。
从目前《广告法(修订草案)》看，尽管对发布和设置烟草广告作出了更多的限制，但与“全面禁止”仍有相当距离。据南都记者了解，在全国人大常委会初审时，多位委员明确支持全面禁止烟草广告、促销和赞助。但这最终会否被采纳，仍有待观察。
中国正式签署加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)已超过10年，然而，控烟立法上却一直进展缓慢。围绕广告法修订关于烟草的一些争议，背后折射的是长期以来控烟和反控烟之间的激烈博弈。
广告法修订草案有进步，但仍有很多不足
“修订草案有进步，但和《公约》相比，仍有很多不足。”9月11日，中国疾控中心控烟办副主任姜垣直言。
9月11日和12日，中国疾控中心及长期致力于控烟的民间公益研究机构新探健康发展研究中心分别召开媒体通气会，呼吁对烟草广告的禁止应更为彻底。
修订草案中，尽管将现行广告法中限制的四类场所五种媒介扩大到10种以上的场所、媒介，同时明确禁止设置户外烟草广告，但这种“列举法”仍然留有空间，烟草企业并非没有空子可钻。
目前烟草企业利用网络、新媒体、广告单及小册子进行宣传的手法仍随处可见，同时，利用促销、赞助等形式的“变相宣传”也大量存在。
“昨天我收到一份报纸，挟带有一个广告是有关烟草的，拿着那个广告据说去买烟可以省20元钱，”在全国人大常委会的分组审议中，一位委员当场举例。有委员直言，加入《公约》后，就“没有必要遮遮掩掩地再允许做烟草广告”。
“我认为，草案要体现‘禁止为烟草做广告’的立法原则和指导思想，而不是去教烟草企业怎么做广告。”另一名委员直接指出，草案的20条基本列出了所有媒体和公共场所禁止发布烟草广告的范畴，但第21条又允许烟草企业做广告，显然是矛盾的。
同时，修订草案带来的另一个新隐忧，是发布烟草广告的审批权，从省级下放到县级以上地方工商行政管理部门。新探健康发展研究中心主任王克安接受南都记者采访时直言，因烟草企业与地方利益直接相关，很难确保地方不会滥用这一权力。
据了解，在审议修订草案时，有数十名委员表示支持全面禁止一切形式的烟草广告、促销和赞助。
“部分禁止”烟草广告，控烟效果基本无效
实际上，我国是全球最大的烟草生产国、消费国和受害国，烟草制品消费量占全球总量的1/3以上。根据官方数据，我国的吸烟者超过3亿，男性吸烟率达52.9%，7.4亿人受到二手烟危害，每年死于吸烟相关疾病的人数超过140万。
中国疾控中心副主任梁晓峰指出，成功的控烟经验证明，全面禁止烟草广告、促销和赞助能够有效降低烟草消费，部分禁止效果非常有限或基本无效。一项针对102个国家的研究表明，实施全面禁令的国家中，消费量降低了近9%；相比之下，实施部分禁令的国家中，消费量仅降低1%。
今年5月31日，国家卫计委和中国疾控中心联合发布《2014中国青少年烟草调查》。报告显示，初中生现在吸烟率(有烟烟草)超过6%，这意味着100个初中生中有6个已经成为烟民。
报告称，大量科学证据显示，青少年吸烟会立即对其呼吸系统和心血管系统产生严重危害，且会加速其成年后慢性病的发生。由于尼古丁具有强致瘾性，80%的青少年吸烟者步入成年后会继续吸烟，且难以戒断。
“烟草是世界上唯一合法生产、销售，其使用却致人患病甚至致人慢性死亡的产品”，中国政法大学卫生法研究中心特邀研究员于秀艳对南都记者表示，当一个国家以减少烟草使用、降低吸烟率为其政策导向，则对推销烟草的广告的态度就是应予以禁止。
在控烟界看来，仅仅全面禁止广告还不够。目前大量属于广告性质的促销、赞助等行为并没有纳入广告法。于秀艳对南都记者说，促销和赞助是烟草企业经常使用的扩大自己知名度，推销自己香烟的手段，但广告法对这两类推销行为没有任何规定。
吸烟率居高不下根本原因是烟草业阻挠控烟
尽管烟草的危害在国际上多数国家已形成共识，中国加入《公约》也已经超过十年，但烟草的生产和消费总量却一路增加，控烟并没有明显的成效。在控烟人士持续不断的奔走呼吁的背后，隐含着控烟与反控烟的种种利益博弈。
中国疾控中心原副主任、协和医学院教授杨功焕认为，控烟和反控烟之间的激烈博弈由来已久。她透露，在加入《公约》之初，13条关于烟草广告的条款，其他语言文本，都是“全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助”。但中文文本，因中国烟草业的坚持，将“全面”翻译成了“广泛”，为烟草广告、促销和赞助留下空间。
2002年，国家烟草专卖局立项开始研究针对《公约》的对策，2006年出版《W H O <烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》。控烟人士认为，这实际上是企图以经济为借口，继续扩大烟草生产，而且以保护吸烟者的合法权益为借口，反对控烟立法。
2011年，由中外控烟专家联合发布的《控烟和中国未来———中外专家中国烟草使用和烟草控制联合评估报告》指出，我国控烟效果微弱，吸烟率居高不下，根本原因之一，是烟草业阻挠控烟工作，控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。
中国控烟协会、中华预防医学会等机构曾在联合发布会上指出，烟草企业通过多种手段干扰控烟，包括制造“低焦油、低危害”和“中式卷烟”的骗局；发布关于烟草危害科学证据不足信等言论；始终反对警示图形上烟包；阻挠提高烟草税和价格；利用变相广告、促销和赞助，促进烟草消费；拉拢青少年亲近烟草，引诱青少年吸烟等等。
此前，中国烟草总公司郑州烟草研究院副院长谢剑平，以“降焦减害”的研究当选中国工程院院士，也一直引发争议。
今年3月到6月，控烟协会、中国政法大学召开多次专家会，要求按《公约》精神修订广告法。但与此同时，反控烟一方也在反击。
今年4月，中国烟草学会也组织召开针对《广告法》修订的相关研讨会，反驳称“全面禁止”烟草广告属于随意增加我国承担的公约义务，有损国家利益，建议“保持目前相关条款表述不变”。
尽管近年来每年全国两会都有人大代表、政协委员提出控烟立法，一些控烟机构和人士也通过不同渠道进行呼吁，但都收效甚微。全国人大常委会对广告法修订草案进行初审时，一名委员发言中提到，“我当人大代表十几年，总是看到行政部门对人大代表反复呼吁的全面禁烟立法无动于衷”，这名委员直言，这在政治生活中很少见。
我国烟草监管体制“政企不分”导致控烟难
为什么在中国控烟如此难？其中的原因之一，也是目前烟草管理体制存在“政企合一”现象。杨功焕对南都记者指出，我国的烟草专卖制度目前实行的是“统一领导、垂直管理、专卖专营”。1984年1月，国务院将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局，与中国烟草总公司一套人马、两块牌子。随后国家烟草专卖局曾先后划归国家经贸委、发改委，2008年归工信部管理。国家烟草专卖局、中国烟草总公司一直属于“政企合一”。
杨功焕说，这种政企不分的体制，国家烟草专卖局实际上主要是在维护烟草行业的利益，不可能有强烈的控烟愿望。
新探健康发展研究中心副主任、原中国预防科学院副院长吴宜群对南都记者表示，政企合一相当于在监管时“自己打自己”，这不可能监管得好。
长期以来，一些学者建议烟草管理上政企分开，将国家烟草专卖局改为国家控烟局，将中国烟草总公司作为一家国家公司来经营。清华大学胡鞍钢主持的控烟课题组认为，当前可以成立“国家控烟局”，全面履行控烟职能。新成立的国家控烟局，将作为制约烟草专卖局的重要力量。胡鞍钢曾公开表示，在新一届国务院机构改革方案中，应加快推进国家烟草专卖局和中烟总公司的政企分离。
“控烟会严重影响税收的理论站不住脚”
长久以来，控烟也被看作是税收与公民健康之间的博弈。资料显示，2013年烟草行业缴纳各项税费8161.2亿元，占全国财政收入的比重约为6.32%。在一些省份，比如云南、河南、湖南、贵州等地，烟草被视为当地的支柱产业。
尽管2013年年底中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，被称为“史上最强禁烟令”，但根据国家烟草专卖局今年7月最新公布的数据，2014年上半年烟草行业实现工商税利总额5795 .4亿元，同比增长仍然高达9.2%。2014年，国家烟草专卖局提出了破万亿元的目标。
由于烟草行业一直是纳税大户，一些反对控烟的观点认为，严格控烟将导致税收下降。
中国人民大学经济学院教授郑新业对南都记者表示，烟草行业有相当大的负作用，总体来看，控烟并不会对国民经济造成影响。首先，烟草的一些消费来自公款，比如一些地方政府和国有企业，这一块资金的比例并不小。其次，也是更重要的，烟草导致许多疾病，治疗这些疾病需要花费的费用相当大。
郑新业说，实际上，烟草行业的税收较高并不是烟草行业发展的结果，而是国家控烟的结果。比如100元钱的烟草价格中，有58元钱用于税收，但烟草行业的税并不是烟草企业缴纳的，大量的税还是消费者缴纳的。
“控烟会严重影响税收这样的理论是站不住脚的”，王克安对南都记者表示，控烟对原来已经长期吸烟成瘾的人群几乎很难产生影响，因此烟草的消费人群也相对稳定，烟草的消费量也不可能急剧减少。郑新业也认为，对一些年纪较大的抽烟者，一些控烟的措施已经难以起到作用，有效的方式应该是让青少年远离烟草。
最有效控烟手段并非提高税收而是取消烟叶补贴
对于一些省份有大量农民种植烟叶，如果过于控烟，是否会严重影响这些地区的经济社会发展？
郑新业表示，实际上，烟草种植并没有对农民纯收入的变化产生明显的影响，与种植其它农作物相比，烟草种植没有带来更为可观的利润，烟草种植业的扩张都不能有效地提高农民的收入水平。
他指出，烟草制造业、批发业以及零售业对于整个宏观经济而言，其全国平均经济利润为负，且为高度资本密集型行业，如果其资本可以无损失地转入其他同类行业例如农副食品加工业，则可吸纳多于原来数倍的劳动力。
同时，郑新业建议，最有效的控烟手段并不是提高税收或者提高烟的价格，而是取消烟叶种植的补贴。
目前对于烟农的各项补贴、优惠政策等，基本上都是由烟草公司来承担。作为烟草行业的受益者，烟草公司存在极大的激励对烟农进行超额补贴，以保证烟叶供应的稳定。郑新业说，农民种植烟叶时，当地烟草公司会给一些补贴，让种植烟叶旱涝保收，甚至有的烟草公司还保证一亩地的最低收益。
从地方政府的角度而言，烟叶税是地方税种，完全由地方政府收缴和支配，且烟草增值税和消费税收入构成了中央对地方税收返还基数的重要部分，因此对地方政府也存在极大的激励。
“烟叶补贴是违背经济规律的，政府完全可以要求烟草公司不补贴，或者大幅要求烟草公司上缴利润，从而没有资金补贴烟农，但这样无可避免对烟农存在一定伤害。”郑新业说。
中国仍无全国性控烟法
《公共场所控制吸烟条例》有望在今年内出台
2003年，我国签署加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》，成为缔约国成员。2006年1月9日，《公约》在中国正式生效。根据《公约》第13条的规定，缔约方应在公约生效后五年内，采取立法、行政等措施，以便广泛禁止所有的烟草广告促销和赞助。
2012年12月，包括国家烟草专卖局在内八部门组成的国务院履约工作部际协调领导小组发布了《中国烟草控制规划(2012- 2015年)》，对广泛禁止烟草广告、促销和赞助提出了明确的目标。
不过，在控烟立法方面，我国还没有一部全国性的控烟立法。目前只有2011年原国家卫生部(现国家卫生计生委)发布的部门规章《公共场所卫生管理条例》实施细则的第18条对公共场所吸烟有所限制。
不过，近年来一些地方立法“跑”得比中央快，目前全国已有超过12个城市颁布控烟地方法规。预计在年内出台的《北京市控制烟草条例》备受关注，其中对“公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”的表述，被认为是最接近《公约》的地方立法。
今年5月，国家卫计委透露，国务院已将《公共场所控制吸烟条例》列入立法计划，目前根据国务院法制办的要求已经完成了草案的起草工作，有望在今年内出台。
南都记者龙玉琴 王殿学 发自北京