侠客岛：湖南宁乡县一纸公文 折射多少地方困境
原标题：[解局]一纸县公文，折射多少地方困境
最近，一条 湖南省宁乡县政府撤回融资担保声明 的新闻，引起了公众的广泛讨论。
媒体报道，8月23日，网上流传了一份宁乡县人民政府关于融资担保函作废的声明，直接宣布其在2015年1月1日以前出具的所有担保函、承诺函全部作废。舆论顿时一片哗然。更为戏剧性的是，就在网上纷纷议论之际，8月24日，当地政府又通过红网宣布，收回该声明。
这一来一去，可谓是调足了大众胃口：政府为什么要出具这些担保函？政府明文出的公函想作废就作废，公信力何在？作废之后那些债务该怎么解决？
举债
问题很多，我们可以先从政府为什么要开具这些担保函入手。
担保函，众所周知，就是政府替一些地方融资平台背书做担保的文件，但由于在现实操作中，这些平台主要是在替政府承担相关的公共事务建设，所以，这一行为其实就是政府的“违规举债”。
举债嘛，也不难理解，背后最根本的原因不过是缺钱！
可能很多人要问了，缺钱那你就去增加税收，找中央要钱，或者发行债券呗，搞什么非法举债？但问题在于，在2011年之前，中央是严禁各地方政府发行公债的，《预算法》就明确规定了“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。”加之国家财政数额有限，僧多粥少，要审批并不容易。
但奈何地方政府守护GDP的心无处安放啊，怎么办呢，于是不少政府灵机一动，就走上了高价卖地的道路。但抬高地价的后果大家肯定都清楚，资产逐渐呈现泡沫化的趋势，楼市杠杆率也在不断加高。
怎么办呢？2014年春天中央算是放开了一个小口子，财政部发了新政，允许10个省、直辖市、计划单列市以“自发自还”的形式试点发行地方债券，但是发行的额度和时间还是要经过国务院审批。这就很明白了，一方面中央希望给地方政府一些经济活力，另一方面又想把债务风险紧紧掌握在自己手里，于是出了这么个政策。
但中央的良苦用心地方政府显然没有体会到，拿到试点资格的嫌额度不够用，没拿到资格的则更是叫苦连天……最终，殊途同归，大部分的地方政府还是走上了违规举债的道路。
变种
当然，今天我们要谈的违规举债方式主要是2014年9月以后行为。业内普遍认为，从2014年修订预算法到同年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），我国开始加强对地方债的管理。而这一法案的最重要的意义，在于真正明确了地方政府举债的“正面清单”和“负面清单”。
所以，这个日期以后的违规举债，其实就是地方政府的一种“侥幸心理”。
具体是怎么操作的呢，比如大名鼎鼎的“城投债”，由各地的城投集团发行，从表面上看就是企业债券，由企业兑付，但实际上发行的全过程都有地方政府的影子。所以，无论是发行方还是投资人，都心照不宣地认为“城投债”就是一种地方政府债。
再有就是上面提到的“承诺函”、“担保函”、“安慰函”、PPP合作（政府和社会资本合作）、地方购买公共服务领域等。
据中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成介绍，这些函，大多是由地方财政部门和地方人大以政府文件或者会议纪要的形式，对相关的投融资平台进行担保，都声称会将这类款项纳入地方政府的财政预算中，按期偿付。但实际上，大家心里都明白，这个函不具备任何法律效应。
除此之外，不少政府还会以购买公共服务的名义去为建设工程等项目举债。由于服务类项目的特殊性，不是在时间段内可以完成，资金和时间有长期的匹配过程，因此也就有了类债的属性。
警钟
说到这里，大家是不是会发现这样一个问题，这些违规举债的行为直接脱离了北京的审批和监管，连发改委、财政部都摸不清地方上到底融了多少资欠了多少债，更无法对地方债务风险做一个有效的数据评估，“地方债”似乎已经有了失控的态势？
事实上情况已经非常严重。数据统计，2016年我国地方政府债务余额15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%。2015年地方政府债务16万亿元，地方政府债务率为89.2%。
而2015年底，十二届全国人大常委会第十八次会议分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时，已有部分委员提及，有的省、地区负债率超过100%，100多个市本级、400多个县级政府的债务率超过100%。
这是什么概念呢？一般来说，当年债务还本付息支出占财政支出比例超过20%，那就存在很大风险了。而实际上，在地方，一般要求当年的还本付息额不超过财政支出的10%到15%，否则流动性风险就非常大了。
反观目前中国的债务风险，无疑十分值得忧虑。
整改
怎么办？
前面已经说到，2014年的43号文以后，中央已经基本放开了一个地方政府正面融资的口子，允许地方自主发债。
但最重要的，还是要“堵后门”防范近年来各类违规举债的“新变种”。比如：将各类地方债务纳入预算管理；实施债务限额和余额管理；置换存量债务；切割各类融资平台等。
2016年11月11日国务院办公厅出台《地方政府性债务风险应急处置预案》，就明确：“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。”很显然，国务院是希望通过《预案》再一次强调政府债务和企业债务之间的关系，试图借此打消地方部门对中央托底债务的幻想。
今5月3日，财政部、国家发改委、司法部及“一行三会”等六部委联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），要求规范地方政府举债融资行为，各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为。
5月28日，财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，要求严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
可以看出来，近年来，政府这一系列的重拳政策，也越来越趋于严苛和细节化。
反悔
山雨欲来风满楼。这边中央刚刚下了政策，那边地方政府就有点惶惶不可终日了。
于是，各类收回担保函的新闻频频出现在大众面前。
宁乡县的事情必然不会是个例。
2016年10月，贵州省部分地方财政局发出的撤回承诺函流传开来，涉及安顺市、正安县以及遵义市等；今年6月9日，河南省许昌市城乡一体化示范区财政局在《河南日报》发布公告，撤销此前对民生金融租赁股份有限公司出具的一封项目还款承诺函。
但问题在于，这些已经经过人大批准，盖了公章的文件，说撤就撤，公众对于政府还会有基本的信任吗？信任一旦失去，未来，政府和官员还能拿什么守护他们的GDP呢？
当然，归根结底，还是中央和地方财权事权不匹配的原因。地方政府有事权，却没有与之匹配的财权。我们当然能够理解政府和官员们在顶风作案，违规举债时的心情，无疑是希望提高地方经济发展水平。但说实话，一味地依赖债务来推动经济发展，也无异于饮鸩止渴。
要想有一个健康的经济形态，就必须寻找更加健康的发展模式和财政收入来源，进行财税体制改革，清理地方事权和财权，做到平衡发展，才是根本之道。而在这一进程中，切断非法举债的恶习所带来的阵痛，是必经的过程。
责任编辑：刘光博