深改组会议勾画改革脉络

　　证券时报记者 许岩

　　深化改革，做好顶层设计方能行稳致远;啃硬骨头，发现存在问题才能对症下药。从2013年11月中央深改组成立至今的28个月里，中央深改组共召开22次会议，审议117份文件，平均每次会议审议文件超过5项。

　　证券时报记者梳理历次深改组会议的内容发现，会议审议文件的涉及面非常广泛，涉及司法、国企改革、农村土地流转、自贸区、足球改革、全面创新、生态环境、价格机制等诸多方面，既有宏观方案，又有某一具体领域的细化规定。

　　从22次会议透露的信息来看，在新常态下，中国改革多点推进，也是经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”协调推进改革的具体表征，改革脉络清晰可见。

　　2016年是全面深化改革的关键之年，也是“十三五”的开局之年。分析人士指出，今年深改继续啃“硬骨头”，以供给侧结构性改革推动全面改革。

　　从整体到分步推进

　　“硬骨头”没少啃

　　深改组审议的117份文件虽然各有侧重，但都直指改革中的“硬骨头”。年初和年末的会议一般以通过宏观、具有指导性的文件为主，中间的会议则更多关注具体内容。

　　中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯指出，总体来看，改革路线图主要从体制与制度上突出重点、划分布局，突出了宏观布局。在微观领域的改革主要是选择一些关键选项。

　　中央全面深化改革领导小组走出的第一步，是搭建改革的组织保障体系，制定改革的统领性总体方案。2014年1月，中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《中央全面深化改革领导小组工作规则》等，确定了全面深化改革的方向和原则，形成了比较系统的工作架构和组织保障。

　　2014年年终，中央全面深化改革领导小组第八次会议通过了《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》。2015年年终，中央全面深化改革领导小组第十九次会议通过了《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点》。体现了整体谋划、分步推进的改革思路。

　　找准重点、难点，主攻“多年啃不动的硬骨头”，是中央全面深化改革领导小组第二步部署。

　　利率市场化、户籍制度、社保费率、自贸区、国税地税改革、负面清单等举措，都是牵一发动全身的领域，明显可以看出改革正在勇闯深水区，一些多年悬而未决的难题开始解题，这样那样的“硬骨头”被不动声色地啃掉。

　　“总体反映了我们的改革思路是分步推进、个个击破，成熟一项推进一项，出台一项方案就要收到成效，而不是放空炮。”汪玉凯指出。

　　而对改革质量和落实的重视，在历次会议中均有所体现，而且提法比较稳定。比如，关于改革质量，第四次会议要求“重大改革方案制定要确保质量”，第五次会议提出“严把改革方案质量关”，第七次会议强调“把提高改革方案质量放到重要位置”。

　　从重视改革方案，到重视改革落地，可见改革关键年也是改革最艰难的一年。改革落地之难，中央层面也在反思，并开始转变改革思路。从重视顶层设计，到第十七次深改组会议提出，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。

　　所有这些，反映了中央全面深化改革的决心和“一分部署，九分落实”的理念。

　　国企改革硬骨头一直啃

　　从制度保障到顶层方案

　　国企改革一直是经济改革议题里的热门词，而在深改组会议中，国企改革被提及的频率也很高。从2014年提出深化改革中的任务列明到2015年6月开始，关于国企改革的相关文件密集得到通过，为进一步深化国企改革奠定了一系列思路连贯、体系化的保障性制度。

　　2015年6月深改组第十三次会议通过《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》与《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》;7月的第十四次会议通过《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》;9月的第十六次会议通过《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》;10月的第十七次会议通过《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。

　　毫无疑问，国企改革已走在了中国各项改革的“第一方阵”。上述6份文件大致可分为两类，一类是与国企改革有关的内容集中在加强对国企与国有资本的监管;另一类是对国企改革本身的一个大纲领。

　　国有资产流失严重只是国企症结中的一个。国有资产流失也和贪腐密切相关。2015年深改小组对国企改革的部署以加强监管“开题”，也是对国企长期存在的问题“对症下药 ”。2015年深改组第十三次会议上，通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》两份文件，再次给国企改革定调：“党管国企”。

　　“坚持党的领导，加快形成国资监督体系，可以为下一步深化国企国资改革提供体系性制度保障。”中国企业研究院首席研究员李锦表示，近年来公布出来的多起国企腐败案件的背后，也印证了一些国企组织建设松散，党组织在企业改革发展中没有充分发挥应有的作用，尤其是一些国企高管，身为党员领导干部，被利益引诱，丧失了党性。

　　而加强监管同样也是在为后续改革作铺垫。2015年作为国企改革的落地之年，“混合所有制改革”“兼并重组”“分类改革”“清退落后产能”成了频频出现的关键词。但怎么改一直缺少统一的纲领。

　　在此背景下，深改组分别在2015年9月15日的第十六次会议及2015年10月13日的第十七次会议上，通过了《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》以及《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。

　　李锦表示，分类是国企改革的重大突破，它是整个国企改革的前提和基础，这决定着国企改革的全局，更涉及未来要推进的混合制改革以及国企并购重组等资本运作。

　　在2015年年底的中央经济工作会议上，国企改革又被列为2016年重点推进的四大改革之一，且位居首位，具体包括加快改组组建国有资本投资、运营公司，加快推进垄断行业改革等。毫无疑问，2016年国企改革的力度不亚于往年，预计将有多项配套文件陆续出台。

　　财税改革稳步推进

　　效果良好

　　深化财税体制改革是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构，也是一场牵一发动全身的“硬仗”。自深改组成立以来，预算管理制度改革、税制改革等各项财税改革进一步向纵深推进。

　　在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，财政被认为是国家治理的基础和重要支柱。深改组第三次会议审议了财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》，明确了三大任务，即预算管理制度改革、六大税收制度改革以及调整中央和地方政府间财政关系;深改组第十七次会议审议通过《深化国税、地税征管体制改革方案》，会议在谈到深化国税、地税征管体制改革时指出，要“协同共治”“发挥国税、地税各自优势”。这些方案都是对财税制度改革总要求的不断完善和落实。

　　华夏新供给经济学研究院院长贾康指出，改革开放30多年来，每一次重大经济社会改革，财税体制改革都是“先行军”。如果说“十二五”期间业已完成了深化财税体制改革的顶层设计，那么“十三五”期间财税改革将进入主攻和取得决定性胜利的阶段。

　　财税改革牵涉面广，十分艰巨和复杂。自2014年6月30日《深化财税体制改革总体方案》出台以来，各项改革稳步推进，接下来将继续稳步推进。

　　在2015年全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟在部署2016年财税改革任务中，排在首位的正是中央与地方事权和支出责任划分改革，这项改革中即包含中央和地方税收的重新划分。

　　中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇指出，深化财税改革三大任务中，有两项已取得实质性进展。今年将全面推开营改增改革，这意味着全年减税力度将达到几千亿元，对企业来说是真金白银的支持。为了弥补降税带来的财政减收，中央决定阶段性提高财政赤字率，以保障政府应该承担的支出责任，彰显了政府推进改革的决心与担当。

　　“当前，深化财税改革最亟待精确发力和精准落地的，当属中央和地方财政关系的调整。”高培勇指出，迄今的财税体制改革进程尚不够均衡，有别于预算改革、税制改革在改革实施层面取得的实际进展，作为深化财税改革的三大任务之一，划分中央和地方事权和支出责任相对滞后。

　　高培勇认为，央地财政关系的调整之所以相对滞后，同改革内容设计不够详实具体相关。就央地财政关系调整的两个主要线索而言，无论是“进一步理顺中央和地方收入划分”，还是“合理划分各级政府间事权与支出责任”，其内容都是比较笼统的，基本停留在总体规划层面。至于具体该如何去做，则没有进一步提及。

　　对外开放、价格机制

　　以及金融改革齐头并进

　　除国企改革、财税改革外，中国改革的另一项重点在于促进对外开放。深改小组第十六次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》、《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》;第十八次会议通过了《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》以及《关于促进加工贸易创新发展的若干意见》。

　　国企改革与对外开放都是2014年中央经济工作会议部署的重点工作，当年的中央经济工作会议曾提出“推进国企改革要奔着问题去”以及构建开放型经济新体制，两项议题成为2015年的“改革热词”因此并不意外。

　　国务院发展研究中心宏观经济部部长余斌表示，“十三五”期间，我国将迎来从以工业制造业为主对外开放到以服务业为主对外开放的转变过程，未来30年的开放重点是服务业的改革发展、对外开放及与国际接轨。目前，上海、天津、广东、福建等4个自贸试验区正在探索服务业对外开放。

　　自贸区是新形势下我国扩大开放，进一步融入经济全球化的重要载体。上海、广东、天津、福建四大自贸区谱写了中国对外开放新格局，各具特色助力深化改革。自贸区成为沿线重要节点，接轨“一带一路”战略。随着自贸区试点范围的不断延伸，将进一步激活相关区域的经济活力。

　　除了这两项议题以外，深改小组部署的另外几项经济改革分别与全面创新、审计制度、价格机制、农业以及金融改革有关。

　　其中，提升企业活力是一条“暗线”：例如金融方面通过的普惠金融发展规划有助于便利企业融资，全面创新改革试验以企业为主体，税制改革则有助于减轻企业负担。可见，在经济下行压力仍然存在的背景下，提升企业活力已经成为了“稳增长”不可忽视的一大动力。

　　而有的改革则不能操之过急，比如金融领域改革。国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良说，金融改革涉及很多方面，金融监管、金融主体、金融市场等等，要改革都需要同步推进的，这些年大家对金融改革呼吁很多，但单个一项改革都需要多方面的改革做配合。过于强调单方面改革突破，就容易出现先迈出一步，发现不行，再退回来的现象。这不是改革回头，而是改革要协调推进。改革会不断涉及互相之间的协调问题。

　　国家行政学院教授竹立家说：“十八届五中全会已经确定了中国未来经济改革的前景和目标。未来五年，中国经济要保持中高速增长，要达到GDP平均每年增速6.5%，需要通过五大发展理念来实现。这意味着，未来五年，中国经济的结构性调整任务会很重，深改组肩上的担子会很重。”

　　以改革推进法治

　　以法治保障改革

　　各项改革中，民主法制领域改革进展最好，中央深改组审议的117份文件中有1/4涉及该领域。两年多来召开的22次会议中，有13次会议的议题涉及民主法制领域改革。

　　“以改革推进法治，以法治保障改革”，是中央深改组改造中国体制肌理的核心所在。从某种角度看，改革与法治，对于中国的意义，就犹如新动能和旧动能之于经济增长。

　　从中央深改组成立后的第二次会议即审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》。到2015年12月9日，深改组第十九次会议审议通过《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》，一年半的时间里，司法体制改革在全国铺开。

　　巡回法庭、跨区法院(检察院)、人民监督员、人民陪审员、立案登记制、公益诉讼、法律援助、司法责任、行政应诉、纠纷调解、城市执法等改革文件先后通过。此外，检察官职务序列、工资制度及公安警务人员职务、技术序列改革试点方案也由中央深改组敲定。

　　国家行政学院经济学教研部主任张占斌称，中央深改组成立的近三年时间里，改革的顶层设计上更快了，更有效了。从某种意义上来讲，中央深改组表达了中国下一步继续推进深化改革的决心，这是一种意志。

　　此外，生态文明体制改革、纪律检查体制改革等领域改革力度也较大，如第九次会议曾一次通过三份纪委书记提名办法文件，第十四次会议则一次性通过《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等4份有关生态文明改革的具体意见。

　　以供给侧改革

　　推动全面改革

　　对于2016年的改革路线图，分析人士指出，除了继续细化落实此前涉及的改革方案外，更重要的“供给侧结构性改革”将是2016年经济改革中的一个重要方向。

　　2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。12月18日召开的中央经济工作会议强调，推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军称，供给侧改革并不像有些人理解的仅仅是淘汰落后产能、淘汰僵尸企业、使供给结构与需求结构对称那样简单，而是针对经济结构性问题的深层次制度矛盾而推进全方位的改革，也就是按照十八届三中全会的要求推进全面改革。

　　国企改革特别是以合并为主要方向的央企改革则是落实供给侧改革的最重要手段。为了达到供给侧改革的“旧经济去库存”和“新经济谋发展”的振兴经济目标，以落后产能出清+提高国资运行效率为主要目的的央企改革、以及改变资本市场规则的注册制就是其重要的左膀右臂。

　　“可以说，从‘需求侧’转向‘供给侧’相当于从‘政府调控侧’转向‘全面改革侧’。若只是针对产业结构的表层问题而进行一些不痛不痒的调整，那必将耽误真改革的时机，并带来新的问题。”李佐军指出。

　　他认为，要重点推进国企改革、财税体制改革、金融体制改革等供给侧改革。绝大部分经济结构性问题都与财税体制有关，如僵尸企业的大量存在就与财税制度的支持有关。故要抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题，加快推进财税制度改革。此外，很多经济结构性问题也与金融体制有关，如杠杆率高就与金融体制密切相关。故要抓紧研究提出金融监管体制改革方案，加快推进银行体系改革，深化国有商业银行改革等。