农村土地流转制度下的农民社会保障研究

山西师范大学吕世辰教授主持完成的国家社会科学基金项目“农村土地流转制度下的农民社会保障研究”，（项目批准号为09BSH035），最终成果为同名专著。2012年6月经同行专家鉴定，以优秀等级结项。项目组主要成员：肖黎明、王小平、王新中、樊增强、李华、程慧栋、高文军、王嵘、李娟、郭嘉等。

农地流转和农民社会保障制度的构建是相辅相成的。农地流转、农业规模经营和现代化是各国发展的必然。农地曾是我国农民社会保障的重要依托，农民社会保障是中国农民的多年期盼，通过构建农民社会保障制度解除农民的后顾之忧，鼓励农民流转承包地，将农地从社会保障的功能中解脱出来，充分发挥其稀缺生产要素的作用，使土地流转和农民社保事业的发展相互促进。现代意义的农民社会保障制度建立已在中国全面展开，需要指导和推动。

一、成果的主要内容

这项成果围绕农地流转和农民社保这一主线展开，将农地流转与农民社保有机地结合起来。同时，对农民社会保障也作了深入、全面、系统的研究，探索了中国特色的农民社会保障的理论和实践；对农地流转情况作了全面探讨。过去，农地的重要功能是社会保障。现在，农民社会保障制度基本建立，如何使农地从社保的功能中逐步解脱出来，实现集约化经营和社会化生产，充分发挥其稀缺生产要素的作用，使农地流转和农民社会保障相互促进、全面发展，是一个非常重要的问题。

1.这项成果探析了农地流转的理论和实践。这项成果认为，发达国家农地流转经历了公平取向、效率取向和安全取向三个发展阶段，现阶段其农地流转的定位在安全取向上。而我国农地的公平取向已经实现，现在应定位在生产效率和粮食安全上。同时，这项成果通过研究中国农地流转的意义和历史过程及对中国农地流转现状进行调研，提出了农地流转中实现农民利益诉求的建议。

2.这项成果对农民社会保险进行了全面深入的研究。农民社会保险主要指新农合和新农保，新农合实质上具有社会医疗保险的性质。这项成果研究了农村医疗卫生保障的实践和理论意义、党和政府对发展农村医疗卫生保障事业认识的深化过程、新型农村合作医疗制度的历史沿革和现实状况，对未加入和中途退出新农合农民的情况进行了调查研究，对新农合和传统农合进行了比较研究，总结了新农合的创新之处，探析了新农合存在的问题并分析了原因，提出了新农合向社会医疗保险迈进的构想，探索了农村的公共卫生事业、农民医疗扶贫和救助工作，研究了国内外实施农民社会养老保险的情况，以及新型农村社会养老保险制度的参保现状，并且提出了完善和发展新农保制度的思考。

3.这项成果综合性地研究了农民社会救助和社会福利。农民社会救助实质是反贫困，目标是让贫困人口同全国人民一样早日进入全面小康社会。中国的社会救助已经实现了全面覆盖，但中国的社会救助制度不是养懒汉，而是激励和扶持贫困人口发展。目前，中国特色的农民社会救助体系已初步形成。农民的社会福利主要指农村老年人、妇女、儿童和残疾人的福利事业。这项成果不仅指出了我国社会福利的二元结构状况，论述了发展农民社会福利事业的理论和实践意义，而且探析了我国农民社会福利的管理体制、运作和资金筹措、法律法规体系构建等问题，并且提出了发展我国农民社会福利事业的对策建议。

4.这项成果对农村特殊群体和特殊产业保障制度构建作了深入研究。探究了农民工社保问题，论述了农村土地流转制度下农民工社会保障制度构建的可行性，农民工基本社会保险制度等内容。同时也研究了失地农民社会保障制度的构建，分析了农业社会保险问题。

5.这项成果提出了中国城乡居民社保一体化的对策建议。这项成果认为，大社保是中国特色农村社保的制度创新，它的推行有利于增强我国农民的自我保障能力，促进我国城乡居民社保一体化。中国社保一体化要从中国国情出发，依照一定的原则，有序推进。

二、成果的重要观点

1.农地流转与农民社保制度构建有内在的联系。发达国家和地区随着农业现代化进程的推进农地经营规模越来越大，从事农业生产的人越来越少，农民和农场主的社会保障越来越健全。在中国，越是富裕地区，相应地农业规模经营的程度越高，农民的社会保障越充分。而且，在中国沿海发达地区，一些地方政府开始采取农地流转和农民社会保障挂钩的措施，实现农地规模经营和农民社会保障良性互动，经济和社会效益都很好。可见，农地流转同农民社保是相辅相成，相得益彰的关系。中国的农地流转正式开始不久，还有三分之一左右的农地需要流转，而且随着农业现代化程度的提高，将有更多的农地需要流转。已经流转的农地多不规范，流转的时间短、流转手续不健全、流转的纠纷多，需要指导和解决。中国的农民社会保障制度开始实施不久，需要完善和发展。

在农地流转方面，这项成果在充分调查研究的基础上，指出了实现农地流转中农民利益诉求的两个基本前提和两个基本保障。两个基本前提是：明确集体土地的性质，在稳定农村土地承包经营权的基础上让农民完全拥有土地自由处分的权能；逐步消除地域差异导致的土地流转效益差别，用一只“看得见的手”来纠正土地使用权流转中因地域差异而导致的农民利益受损情况。两个基本保障是建立农民社会保障体系和增加农民非农就业机会。同时，这项成果也提出了制定《中华人民共和国承包地流转法》和中国农地流转应走社会主义的“普鲁士式”农业集约化经营和社会化生产道路等思想。制定农地流转法主要是考虑到我国土地产权制度的特殊性和农地流转的任务艰巨，必须要有比较权威的法律制度调整。所谓社会主义的“普鲁士式”农业发展道路的内容是，通过农地的自愿依法有偿流转分化出“大农”，实现农业的现代化和保证中国的粮食安全。

2.在农民社会医疗卫生保障研究方面，一是通过对新农合和传统农合的比较研究，全面阐述了新农合的创新之处，主要表现为制度创新、运行机制创新和实施方法创新等方面。二是提出了新农合向社会医疗保险发展的思想，指出新农合向社会医疗保险发展有利于克服新农合的制度缺陷和解决新农合运行中存在的问题。提出了新农合向社会医疗保险发展的对策建议，如通过逐步增加新农合中社会医疗保险的因素实现新农合向社会医疗保险的转变。三是探究了未参加或中途退出新农合的农民的情况，提出了实现新农合全覆盖的思想；在农民社会养老保险研究中，探析了新农保的管理体制和运行机制。比较分析了我国中东西三个地区农民社会养老保险的有效需求。探究了不同年龄段农民社会养老保险的参保意愿。通过精算，得出了农民社会养老综合替代率为40%-50%的科学结论。提出了尽快实现农民社会养老保险全覆盖的一系列对策和建议。针对中国社会保障碎片化状况，提出了在基层建立“全科”社保员的主张，即在基层建立综合落实民政部、人社部、卫生部等有关社保部门工作的“全科”社保员制度。

3.在农民社会救助方面：指出社会救助近期主要是反贫困问题，中国农民的社会救助正在全面展开。在有关五保户的供养中，这项成果提出了加强对五保户人文关怀的思想。在低保户的扶持中，提出了增强低保户自我发展的能力，畅通低保户退出机制思想。这项成果认为社会救助是防范市场风险和社会风险的最后一道防线，要实现社会救助由适应计划经济向适应市场经济体制转变；指出扶贫工作的实质是中国特色社保制度的有机组成部分，扶贫标准要逐步与国际接轨，扶贫不仅要解决温饱问题，而且要让贫困人口迈向小康水平。在农民社会福利方面：这项成果指出我国社会福利方面存在严重的二元结构现象，这种二元社会福利结构是历史地形成的，要通过发展的方式去解决。近年农村应主要发展老年人、残疾人、儿童和妇女的社会福利事业。农民社会福利事业的发展要坚持计划为主、市场为辅的运行机制，加大政府的投入力度。在农民社会福利事业的发展中要注重发挥乡镇企业的作用。

4.在分群体分行业的涉农社保研究方面：这项成果在对农民工社保体系构建的研究中，从农民工的年龄结构、从业企业性质、户口类型和婚姻状况入手，分析农民工土地换社保的意愿，提出以土地租金为切入点构建农民工社会保障体系，并建立相对独立、以纳入城镇社会保障体系为最终目标的农民工社保体系的思想，并就建立农民工的工伤、医疗、养老、失业保险，社会救助制度提出了具体建议；在有关失地农民社保制度构建方面，提出了政府主张和主导，依法有序地解决失地农民的社会保障问题，以城镇居民安排失地农民社会保障的思想。构建失地农民基本保障、补充保障和附加保障三位一体保障体系。根据失地农民年龄段和其他具体情况分别实行失地农民社会保障，使失地农民社会保障由农民社保平滑地向城镇社保过度；在农业保险方面提出了农地流转制度下农业保险的路径和模式：路径为用激励相容机制把农户、保险公司和政府的发展利益和价值取向融为一体。在设计组织体系、增强内生动力和出台服务举措时通盘考虑三者之间的紧密关系，以实现外部环境和内生动力、政府服务和市场运作、自治组织和公司治理的有效合力；模式为以新型农民专业合作经济组织为依托，农业互助合作保险组织为纽带，政策性农业保险与商业性农业保险相结合，组织形式多样化，组织体系合理化的多元化经营，多主体共济的组织制度模式。

5.城乡居民社保一体化方面：提出了大社保的思想。大社保是中国特色的农民社保模式，包括发展保障和生活保障两个方面。发展保障主要指三农建设、农村公共事业发展、农村扶贫等，是全面推动农村、农业、农民发展的保障措施。生活保障是一般的社会保障。二者有机的结合，形成中国农民积极的、全方位的社会保障体系。通过发展保障激活农民的发展动力，使其迅速脱贫致富，增强自我保障能力，从根本上改变我国城乡二元社会保障结构的状况，实现中国特色社会保障制度的创新。在实现城乡居民社保一体化中，要从中国的社保国情出发，坚持以人为本，体现国民待遇和均等化要求，做到公平和效率并举。政府通过计划实现社保的保基本、广覆盖和可持续；国民借助市场增加活力，实现保障逐步上档次。逐步实现土地换社保，平衡城乡居民的利益关系。加强社保法律制度建设，进行社会保障管理体制、经办模式、资金筹措方式的改革，改革中国社保制度碎片化的状况。先实现社保制度的统一，逐步实现社保待遇的统一。

鉴定专家点评：

吉林省社会科学院付诚研究员：该成果调研比较充分。作者依据研究需要，在全国范围内开展了重点调研，发放了调查问卷，进行了重点访谈，由此比较系统地掌握了研究需要的基础性信息，在此基础上的相关分析有理有据。

成果注重理论创新。作者将参与土地流转农民的社会保障置于权益保障的基础之上，对流转后形成的不同群体的社会保障形式进行了基于实践的理论思考。关于流转主体缺失对农民造成的利益侵害的分析，关于新农合向社会保险迈进的思想，关于从基本保障、补充保障、附加保障三个层次构建失地农民社会保障，以明晰的筹资方式与资金分担建立失地农民社保制度长效机制的说法，关于以土地租金为切入点构建农民工社会保障体系的思想，都很有学术价值。

成果研究的切入点符合实际需要。成果将农民社会保障与社会福利全部纳入土地流转背景下的农村社会保障体系研究中，构建农村大社会保障体系的研究安排，符合现实农村发展的实际需要。作者在研究中注重从实际出发，研究不同保障形式与土地流转的关系机理，探讨出现问题的原因和解决问题的对策。先后照应，互相印证，既保证了科学性，同时又达到了直观有效的研究目的，对于进一步完善农村社会保障工作有重要启示。

这项成果尚需改进的地方：一是对本研究中所涉及的理论表达有些欠缺；二是对于土地流转后农民社会保障制度建设复杂性的总体把握不够；三是研究方法不够丰富。