法官:建议法院人事经费方面与地方政府脱钩

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松 毛一竹 涂铭 梁书斌 范春生

　　“从法官到律师，这种角色转换让我在与昔日的同事打交道时，有一种怪怪的感觉。”2010年，小朱从中国政法大学研究生毕业后，考入北京一个远郊区法院做法官，还没干满两年，就因为“待遇低、压力大、发展难、荣誉感缺失”选择了辞职，转行做了一名律师。

　　“法官持续流失是近年来的一个普遍现象。”江苏省如东县人民法院院长娄宏春说，“以如东法院为例，从2008年起已流失22人，每年流失4～5人，大多是30岁左右的年轻人，正处于办案‘黄金期’，他们的流失加剧了法院案多人少、办案人员青黄不接的矛盾。”

　　近年来，法官流失的现象不仅在中西部地区普遍存在，东部沿海地区更为严重。有数据显示，“十一五”(2006年至2010年)期间，广东、江苏、浙江、山东等地各级法院人员流失都超过了1000人，其中大部分是法官。

　　多位受访专家认为，法官流失折射出其尴尬的职业生态环境。“要遏止这一趋势，关键是建立符合职业特点的法官管理体制，提升法官对自己的职业认同感。”

　　对于问题的症结所在，中央高层有清醒认识。6月初，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称《意见》)和《上海市司法改革试点工作方案》(以下简称《方案》)。

　　中央司法体制改革领导小组办公室负责人指出，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施。经商中央有关部门和地方，决定就这4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。

　　紧随其后，7月9日，最高人民法院召开新闻发布会，通报《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(以下简称“四五改革纲要”)的总体思路和主要内容。

　　最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣通报称，围绕到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一目标，“四五改革纲要”针对八个重点领域，提出了45项改革举措，重点归纳为8个方面的核心内容。

　　“司法体制改革的进一步推进，将有利于打破中国司法现有的地方保护主义格局，也有助于提升法官待遇及其职业荣誉感，进一步稳定队伍。”上海财经大学法治与发展研究中心主任麻国安教授对《瞭望》新闻周刊记者说。

　　 完善分类管理机制

　　多位受访者认为，完善司法人员分类管理，是解决检察官、法官流失的治本之策。

　　“公务员法虽然明确法官可采用单独的序列进行管理，但是相应的配套措施至今没有到位。”麻国安说，“这种做法的弊端显而易见。”

　　贺小荣指出，长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线。针对上述问题，“四五改革纲要”提出：要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。

　　中央司法体制改革领导小组办公室负责人指出，司法人员分类管理，就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。

　　具体到法院，贺小荣在通报中称，推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担。

　　而实行司法人员分类管理的一项基础工作，是建立法官员额制。

　　本刊记者采访了解到，一些基层法院半数以上在编人员不直接从事审判工作，甘肃白银市一个区法院非审判人员占在编人员的比例甚至达60%多，很多都是行政后勤、政工等岗位人员，而这种情况全国一些地方也很普遍。

　　重庆市荣昌县人民法院民事审判第一庭庭长钟家玉建议，“应根据各级法院的受案数、工作量设置法院队伍人员编制，确定法官、审判辅助人员、司法行政人员的类别和职责，设置各类人员的员额比例，确定职务序列和职数，实施分类管理。”

　　公平、公正地选任法官，也是完善分类管理的基础所在。

　　近些年来，各级法院严把法官“入口”，坚持逢进必考原则，当法官既要经过公务员考试又要经过司法人员考试，对确保法官质量发挥了重要作用。

　　但问题也仍然存在。比如说，法官逐级遴选制度不健全。一些大学生走出校门就进入最高法院当法官。而在发达国家，只有具有丰富的审判经验，在长期考察下道德无瑕疵的法官，才能进入最高法院担任法官，其年龄大多在50岁以上。再比如说，哪些人能够当法官，其标准也并不清晰。

　　针对上述种种问题，“四五改革纲要”提出，“配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。”“完善法官选任制度，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。”

　　钟家玉认为，总体上看，实施分类管理要注重两个问题：一是要以审判为中心。队伍应以法官为主体，确保法院依法独立公正行使审判权力；二是机构设置要优化。通过人员分类管理改革，让不同类别的人才各行其道，为整个队伍的发展增速扩容。

　　“实行法官有别于普通公务员的管理制度，具有突破性的现实意义。”麻国安说。

　　 力除“司法行政化”

　　一起案件审判在法院一般要走如下流程：审判员前期调查，组织开庭审理，拿出初步意见报分管副庭长，之后再报庭长、主管副院长，主管副院长认定不准的情况下再报审委会。

　　用辽宁省葫芦岛市中级人民法院院长杜俊峰的话讲，这样的审判环节，就是“用行政化模式解决司法问题”。

　　本刊记者在采访中发现，目前，从司法领域尤其是法院系统看，存在两大现实情况：一是案件越来越多，在一些地方甚至呈几何级数增长；二是司法公信力不高。

　　从深层次原因分析，这与司法体制和工作机制不合理有关，最突出的表现就是“司法行政化”，其弊端明显：审判权容易受到不当干预，由于行政化管理，法院和法官的独立性均受到削弱，打招呼、定调子、地方保护等不正当干预、不正常现象屡禁不止；其次是层层审批增加了案件处理环节，延长了时间周期，导致审判效率低下；最后案件层层把关导致责权不分、追责不力。

　　钟家玉建议，减少法院内设业务行政部门，弱化法院审判职能内部行政性运作，重新定位审判委员会的职能，改变目前由庭长、分管院长签发法律文书的行政化管理模式，改变“判而不审，审而不判”的违背依法独立行使审判权现象，从审判机制上保障法官的职务、身份独立。

　　党的十八届三中全会《决定》中已经要求，让审理者裁判、由裁判者负责，探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制。

　　《意见》和《方案》也明确将司法责任制作为改革试点的重点内容之一。

　　7月9日，贺小荣通报指出，让审理者裁判，由裁判者负责，是司法规律的客观要求。近年来，司法机关为完善司法权力运行机制，进行了许多积极探索，也取得了一定成效，但仍存在内部层层审批，办案权责不明等问题。针对上述问题，“四五改革纲要”将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

　　钟家玉认为，强化主审法官和合议庭职责要注重根据法官的专业特长、业务水准、知识结构和审判经验等，将法官分为刑事、民事、商事、行政等各种专业化法官，并成立专业合议庭。同时，要建立合理的裁判责任追究制，将责任追究限定在法定的程序性及违反廉政纪律等不规范司法行为上，避免简单的以案件实体裁判的对错作为责任追究的依据。

　　 科学考核提升待遇

　　多位受访者认为，对法官应建立科学的考核制度，并在此基础上提升待遇，以稳定法官队伍。

　　“与律师、普通公务员、国企人员等群体相比，基层法官的收入与付出呈现明显的不平衡状态，由于地方经济的差距，不同省、市、县的法官收入也呈现出很大差异。”娄宏春说。

　　与此形成鲜明对比的是，随着各类案件数量剧增，基层法官却日益呈现超负荷工作状态。以北京为例，目前北京法院审判人员的每年人均结案数为160.2件，是全国平均水平的2.7倍，一线审判人员的工作量已接近极限。

　　不仅待遇低、压力大，法官还普遍遭遇晋升“天花板”。从各地情况看，不少一线办案法官干了几十年，到退休时还只是个科员。“相对于党政部门来说，法官在职务上提升的机会很少，基层法院的法官要解决副科级待遇非常困难。”娄宏春说。

　　“应在科学考核的基础上，提高一线办案法官的职级和待遇。”麻国安认为，“这有利于一线办案法官潜心钻研审判业务、提高审判技能，也有利于年轻有为的法律人才成长，确保法官队伍的稳定性。”

　　“目前，基层法院的工作不仅要接受来自当地人大的评估考核，还要接受上级法院的考核，但有些考核内容与审判工作的性质、规律不相符。”钟家玉说，“法院内部对法官严格的‘错案’追究制，以及以案件结案率、调解率、撤诉率、当庭裁判率、上诉率、发回改判率等指标进行不科学的数字化考核不符合诉讼规律。”

　　在钟家玉看来，这种简单的考核方式势必会导致法官为了指标而疲于应付，心生埋怨，甚至会出现为了指标的优化做出与法官中立身份不相符的言行。因此，她建议，“建立符合法官职业特点的科学合理的考核、考评机制，营造公平公开公正的工作环境，这也是当前司法体制改革的重要内容。”对法官考核应注重以下几方面问题：

　　一是注重原则性和灵活性相结合。弱化数字化观念，侧重从案件审判质效，庭审驾驭、裁判文书、调研成果等诸多方面对法官进行综合考评，反映法官的整体司法能力。

　　二是成立法官考评委员会。可考虑在各级法院法官考评委员会自评的基础上，每年由不同法院法官考评委员成员组成考评小组的方式对涉及奖励、晋升等重大事项的相关法官进行综合考核，增强考核的客观性和公正性。

　　三是借助外部评价信息。考评委员会可以采取走访党委、人大、纪委、基层组织、律师、当事人等有关部门和个人，全方位客观评价法官，避免自己评价自己的弊端。

　　四是应加强对考核结果的运用。考核结果应成为提拔任用法官、法官等级晋升以及实施奖惩的重要依据。

　　新疆富蕴县人民法院党组书记刘青山接受本刊记者采访时认为，应建立一种机制：不担任领导职务的一线办案法官，在工作表现、工作年限、工作业绩考核结果符合条件的情况下，也可以得到晋升。

　　对此，“四五改革纲要”已经提出，“完善法官等级定期晋升机制，确保一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级。”

　　 “人财物统管”破除“司法地方化”

　　“目前法官职业地位保障欠缺。”在钟家玉看来，原因之一，是部分地方政府对法院工作性质认识上存在误区，将法院视为政府的下属机构。同时，法院在人事、物资、财政等方面受制并依赖于地方党委和政府，审理案件难免受到地方干预，影响了人民法院依法独立行使审判权。

　　多位受访基层法官认为，“这挫伤了法官对法律的信仰和自身职业荣誉感。”

　　“司法地方化是法官职业化的最大障碍，是造成法官职业地位和职业权利得不到保障的最根本原因。”钟家玉认为，“应建立独立、统一的司法经费保障制度，在法院组织体系、人事体制方面使法院与地方政府脱离，建立符合法官职业特点的工资标准和工资制度，进而从体制上保障法官的职业地位和职业权利。”

　　《意见》已经明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、办案提供必要的物质保障。

　　贺小荣表示，推动省以下地方法院人财物统一管理，对于确保人民法院依法独立公正行使审判权、确保国家法律统一正确实施，具有重要而深远的意义。□

（原标题：布局改革稳定法官队伍 提升法官职业的吸引力，就要建立符合职业特点的法官管理体制，增加法官对自己的职业认同感）

文章关键词： 司法改革 司法行政化 司法地方化