水务市场如何深化改革

前一段时间,兰州自来水苯含量超标事件让威立雅等水务公司走进了大众视线。以往大众记忆中自来水厂“一枝独秀”的水务市场,早已添了威立雅中国、首创股份等市场化企业。经过10余年的改革,水务行业市场化程度逐渐提高。

城市水务供给属于准公共服务范畴,具有公益性。兰州水危机暴露出目前一些地方的供水服务中,政府监管还存在“缺位”和“不到位”的问题,供水企业的市场化程度、服务水平有待提高,水价改革也必须有所突破。

政府切不可做“甩手掌柜”

伴随着改革开放,水务市场的改革一路走来,几多探索。

目前,水务市场开放最普遍的形式是采取特许经营模式,即外资或者私营的水务公司通过竞标获得一定期限特定区域内的垄断经营权,政府通过财政补贴或者允许水务公司获得一定范围的利润率来保证水务企业的正常运营。自1998年中国政府批准第一个水务领域BOT合同,特别是2002年原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以来,中国城市50%以上的自来水股权已经出让或转让。清华大学环境学院环境产业研究中心主任傅涛将中国城市水务市场化改革的实践模式归纳为六种,即国有独资、国资控股或参股、外国资本合资、民营专业公司全资或合资、民营非专业公司全资或合资以及国有供水企业职工持股。其中前四种主要运用于较大的城市,后两种主要运用于县以及县以下的城镇。

傅涛分析说,城市供水服务属于政府公共服务范畴,无论引入外资、民营还是国有独资经营,任何形式的服务模式,地方政府都是供水服务最终的责任主体。因为城市供水作为公共服务的核心内容,其评价核心是保证供水服务的安全性、保障性、持续性,是让低收入人群也能喝上“放心水”。控制水价、引入外资、引入市场机制等都不是水务改革的目标,而是手段。因此,水务运营企业必须接受政府和公众的监管,政府切不可做“甩手掌柜”。

西南政法大学政治与公共事务学院教授邹东升认为,城市水务是个广阔的领域,包含了原水、输水、净水、供水、售水、排水、污水治理及相关网管建设和维护、设备生产等。并非每一项业务都适合市场化,对于供水、污水处理等经营性的、有具体产出的业务进行市场化改革,引入民间资本和市场机制,采取市场化的方式融资;而对于管网建设、排水等非经营性、没有具体产出的项目应由政府出资,政府须加大在城市供水、污水处理、管网铺设、设备更新等方面投资。

可见,水务市场化改革是将政府和市场的优势结合。政府责任不缺位,是改革成功的关键。政府责任不仅包括特许经营准入环节对市场主体的筛选,还包括服务提供环节的价格决定、服务条件说明、质量监管、风险管控、财政补贴等责任,确保付费使用者的正当权益与社会公平。因此,城市水务市场化改革绝不是政府责任的市场化,而是政府水务服务提供机制的市场化。处理好政府与市场的关系,是推进公共服务市场化的关键。

水务市场监管不应“九龙治水”

管水量的不管水质,管水质的不管供水,管治污的不管污水利用……长期以来,我国在水资源的管理和利用中的“九龙治水”,一旦出现问题容易扯皮。整合监管职能,实行水务监管一体化,有利于提高监管效率。

邹东升呼吁,城市水务监管一体化是我国城市水务市场化改革的重要环节。他举例说,作为全国最早实行水务一体化管理的城市,深圳市在2009年成立了水务局,将原深圳市水利局、城管办、国土规划局、建设局管理水务的职能合并到新成立的城市水务局统一行使,水务局统一管理深圳市的水源开发、建设、供水、防洪和城市供水等业务,深圳市水务局由市人居环境委归口,为市政府工作部门。改革至今,深圳市的城市水务市场化改革效果显著,市民对近年的水质和供水服务满意度远远高于之前。

北京公众健康饮用水研究所副研究员赵飞虹表示,《环保法》出台后解决了水源保护的问题,但是水进到水厂后,《环保法》就管不了了。她建议制定饮水安全法,国外已有这样的立法,从而完善法律,保障从水源到百姓家庭自来水龙头的整个过程饮用水安全。

让水务信息公开透明

水价改革进程中,信息公开意义重大。清华大学环境学院饮用水安全教研所教授、中国城镇供水排水协会副会长张晓健认为,“我国在推进水质信息公开方面,离政府的要求、公众的期待差距很大,与国际水平也有不小距离。”

张晓健认为,水质信息公开应该包括供水企业提供的水质信息和所在地区的管网信息,按照生活饮用水集中式供水单位卫生规范,一般每两万人口就应该设一个管网水质检验采样点,除了出厂水、管网水的月检信息外,日检信息也应及时公开。

推进水价改革,提升产业规模效益是当务之急。首创集团副董事长、总经理王灏在“2014年水业战略论坛”表示,相比国家其他支柱性产业,水务环境产业市场还远未成熟,集中体现在行业缺乏重量级企业,前十家水务企业每家的总资产才过100亿元、年产值平均才20亿元至30亿元,与环保产业几万亿元的市场容量规模相比还很弱小。

水务企业的经营信息应公开透明。对消费者而言,供水成本和企业利润一直是笔模糊账,上涨的水价让消费者“看不懂”。供水成本包含企业的人力成本、输水成本及其他各种运营成本,按照《城市供水价格管理办法》规定,“供水企业盈利水平应在净资产利润率的8%至10%以内”。信息公开还需要第三方机构介入。专家建议,加强水务企业保险和企业信用评级制度的建设,引入专业的担保机构和信用评级公司,提供必要的买方(水务企业)信用支持和第三者信用支持。（经济日报记者 祝惠春 王 晋）