六常委出席的这次环保大会 与前7次有何不同？
原标题：政治局六常委出席的这次环保大会，与前七次相比，不同点究竟在哪儿？
5月18日-19日，全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。本次大会规格颇高，政治局有六位常委出席，党的总书记亲临会议，这在中国历次环保大会上都属少见，可见本次会议意义重大。
回顾过去七次环保大会，1973年的第一次环保大会，是在长江黄河等主要江河出现严重水质恶化、工业烟雾弥漫的背景下召开的，这也让环境问题第一次进入了国家治理层面，此次会议确立了我国的32字环保工作方针，会后成立了国务院环境保护领导小组，这也是国家环保机构的雏形。第二次环保会议则将环保提升为国策，第三次至第七次环保会议则逐渐对环保和发展之间的关系、污染物总量控制、全民参与等问题进行了回答和工作布置。如果说1973年的全国环保大会是在严峻的污染形势下倒逼形成的，具有一定的“被动性”，当时的思路是，做好环保工作，服务经济建设，那么45年后的本次环保大会，则是由堵截问题转变为疏导问题，更加强调市场的作用，是以环保促进经济发展。
本次生态环保大会第一次全面总结了十八大以来中央对于生态环保工作的思想精神。在思想层面明确了“人与自然和谐共生”为根本指导，将人类的生产、生活和生态进行了统一；在破解环保与发展辩证关系上明确了“绿水青山就是金山银山”；在目标方面将环保绩效作为评价政绩、民生福祉的标准。本次大会客观判断出当前我国生态环境工作处于关键期、攻坚期和窗口期，将环保提升为国家发展质量的重要抓手。结合2017年我国人均GDP超8000美元，我国正处于环境经济学中那条著名的库兹涅兹曲线拐点处，环境转好前景可观。
但本次大会的意义，绝不仅仅是再次拔高环保的重要性，其最大价值是不再将环保问题“现象化”理解，即不再将其仅仅看成一种污染现象或专业问题，而是系统化地将环保工作对象、问题、成因、思路、绩效、解决途径等放在政治、经济、法治、生态等“网络化”关系中理解。例如，习近平总书记强调将“山水林田湖草”作为生命共同体，这促使职能部门彻底告别了“九龙治水、各管一摊”的尴尬局面，而将种树治水、护田植草交由一个部门进行统管，顺应了生态系统本身的规律，也让决策过程简约化、行政行为高效化。再如，将“生态环境作为最普惠的民生福祉”，触及了环保的公平性问题，每一个饱受环境污染伤害的人，今天可能是受害者过去可能就是破坏者，而普惠的内涵将“受益”和“受害”紧密关联起来，这便是站在历史、社会的视角看待，人与人、人与社会的关系在环境问题中得以最大程度放大，环保问题上升到伦理学的高度；又如，本次大会再次强调“绿水青山就是金山银山”，从经济学层面给以往忽视的环境要素赋予了价格信号；而改“环境保护大会”为“生态环境保护大会”，则尊重了生态与环境之间的因果关系等。这一系列对于环保问题的创新思考，打破了“点穴式”的治污模式，系统化面对环境问题将成为未来环保工作，特别是政策设计和执行工作的核心视角。
事实上，环境问题的长期性、累积性使得政策设计或操作具有模糊性与不确定性。例如，雾霾的形成源解析中，工业源、生活源和交通源哪个更主要，在不同发展阶段的地区并不一致，这造成各地在应对雾霾过程中的“一城一策”；再如黑臭水体的消减，左右岸、上下游的不同、河底河堤的水土保持情况等，都将导致应对的策略和技术方法各异。因此，总书记强调“打好污染防治攻坚战时间紧、任务重、难度大，是一场大仗、硬仗、苦仗”，这也对传统的行政管理模式提出了革新的迫切需求，要求环保政策制定和执行更需要关注问题产生的背景、行政介入的时机与程度、政策实施效果的评估，将过去、现在、将来的情况综合考虑。而这些都不是通过某个政策模型就能进行解释的，不能奢望通过一项标准、一轮规划、一场专项行动就能解决长期积累的环保问题。美国政策科学名家哈罗德·拉斯韦尔 （Harold Dwight Lasswell） 也曾明确强调“政策科学的诞生就是为了解决社会问题，并且每一个问题都是在具体的背景下发生”，言下之意也就是对于综合性的环保问题要“分情景”解决，更需要细心和耐心，这就是习近平总书记为何反复强调“生态文明建设需要久久为功”的重要原因。
当前国内环保问题的解决，固然能依靠“集中力量办大事的政治优势”，但最终落实则要通过改变人的行为、特别是各级领导干部的思维习惯而完成。本次大会的出席人员还包括中央其他部门、相关部委、省市领导，这种党政部门几乎全覆盖的参会，本身就表达出一种环保工作的飞跃，即让从事国家治理的每一个人都要成为环境问题的“观察者”和“体验者”。十八大后的“中央环保督察”威力巨大，从督企转向督政，如甘肃祁连山自然保护区生态破坏问题直接问责至省部级官员，官员直接为环保问题买单。习近平总书记在本次大会上提出“要建设一支生态环保铁军”，这也反映了之前部分官员的环保意识不强、环保工作不力，而对症下药的直接手段无疑是在政绩考核评价体系中将相关生态环保考核结果作为奖惩提拔依据。这一举措目的就是让官员对环境质量“感同身受”，从而唤起决策官员、执法人员的环保主动性，使得非环保专业部门在制定规划、上马项目时“观察”环境影响，在政策的源头规避生态环境风险，而这种“观察”和“体验”能直接在政策源头破除环境问题停留在“现象化”阶段，让从事各领域治理的人置于真实复杂的环境问题中考察，“体验”粗放发展的恶果，每一个行政决策人、行为都能由被动的绩效考核上升为自我要求。这种在执政层面的环保觉醒，才是新时代生态文明建设最可贵的飞跃。
（作者单位：复旦大学环境经济研究中心）
责任编辑：桂强
