四川省推行PPP模式实践路径

　　一、四川省推行PPP模式的实践路径

　　PPP模式在四川省实践运用的基本思路是：选准项目、先小后大、试点总结、完善制度、渐次推广。

　　(一)勇于试点，破局开路

　　推行PPP模式创新公共服务机制，提高公共服务水平和效率，在思想认识和改革方向上没有任何阻碍，当前最重要的任务是选准项目、抓好试点工作。由于PPP模式涉及许多法律法规及政策，加上诸多不确定的外部因素影响，在国际上尽管有很多成功经验，但也有一些失败的教训，国内基本上还处于摸索阶段。

　　因此，选择PPP试点项目应本着先小后大、由易而难的原则，树立“不怕小、不嫌土”的理念，将那些政策风险和 投资 风险较为确定可控的公共项目优先纳入试点范围。要依托现行《招投标法》、《合同法》、《 建筑 法》、《政府采购法》、《公用事业民营化管理条例》及其他相关法规政策，认真研究并合理确定具体项目的财税配套政策，在拟订详细规范的合作文本的基础上，勇于抓好PPP项目试点。就现阶段而言，可以将部分拟实行BOT模式建设的公共项目，通过PPP模式改造升级进行试点。抓试点就是抓案例，是PPP项目在我省破局落地的关键一招，是下一步更好推广PPP项目最根本的实践经验来源。

　　(二)总结经验，健全制度

　　在推行PPP模式的过程中，要边学习、边试点、边总结。一方面，要善于学习借鉴国际国内PPP项目运作的先进作法和成功经验，用于指导全省推行PPP模式的具体实践。另一方面，由于各地实际情况存在差异，如居民公共服务需求偏好及付费能力、社会资本投资意向及投资能力、公共项目投资风险大小不同，更要注重PPP项目试点的实际经验总结。

　　只有这样，才能将PPP这个“洋模式”本土化，才能解决四川省在提供公共服务中的实际问题，较好满足全省的实际需要。将上述两个方面很好地结合起来，通过认真梳理、深入研究，要逐步建立健全全省推行PPP模式的制度体系，包括设立PPP管理机构、PPP专业人才队伍建设、专业咨询机构管理办法、建立PPP项目库、PPP项目投融资管理办法、PPP项目 信息 发布与招投标管理规定、争议协调机制等内容。建立健全推行PPP模式制度体系的目的，是为推广PPP项目建设提供切实可行操作依据。

　　(三)统筹协调，渐次推广

　　可考虑由省财政部门牵头筹建省级PPP管理中心，下设项目组、融资组、政策组和 培训 组，统筹协调PPP模式下公共项目建设的相关工作职能。加快建立全省PPP项目库并建立管理制度，省级有关部门要在科学规划的基础上，对城市 交通 、环境保护、城市 供水 、高速 公路 、文体场馆、 养老 机构、医疗机构、学前 教育 、农村 供水 等公共基础设施项目进行严格甄别筛选，将适用PPP模式建设的公共项目归集申报纳入全省PPP项目库统一管理。

　　全省拟实行PPP模式建设的公共项目，由省级PPP管理中心审核通过后分批公开发布项目信息，各级PPP管理中心按项目管理责任主体和有关制度规定组织实施。要加强PPP项目管理的专业人才队伍建设，尤其要利用政府采购专家库面向社会公开征集金融和法律方面专业素质高、职业道德好的专业人才，尽力避免在推行PPP项目建设中政府可能承担的政策和法律风险，为政府与社会资本互利共赢营造良好的合作环境。
 

二、 推行PPP模式需要重视的几个问题

　　PPP模式首先是一种投融资模式，投资风险是客观存在的。同时，PPP模式又是一种管理模式，政府与社会资本合作的核心目的是更加高效地提供公共服务。因此，推行PPP模式需要高度关注以下几个问题。

　　(一)强化风险防控意识

　　一般来说，通过使用者付费获取的收益能够完全覆盖成本的基础设施项目，如高速公路、通讯 电力 等可以通过市场化方式来解决。PPP项目则多出现收益不足甚至完全无收益的情况，这就需要对项目配套相应的财税扶持政策，如果操作不当，政府与社会资本都可能承担项目失败的风险。强化风险防控应当成为PPP项目建设的首要任务。一是明确选择试点项目的思路和原则，优先选择收益相对较好且稳定的项目。

　　由于我省财力状况所限，不可能对PPP项目进行广范围、大力度的财税政策扶持，应优先选择有稳定使用者付费收益的城市轨道交通、供水等项目。教育、医院、养老机构等现行财政政策支持力度较大的公共服务项目，可以作为次优选择项目。最后是市政道路、生活污水处理、生活垃圾处理等没有或基本没有使用者付费的项目。二是按照各自优势明确政府与社会资本承担项目风险的具体内容。政府承担法律、政策、战争、自然灾害等因素给项目带来的风险，而项目融资、建设、技术、运营等方面的风险应由社会资本承担。三是科学实施项目规划论证，避免盲目建设带来的风险。如同类项目的空间区域规划、项目功能及投资规模等，必须进行严格的科学规划论证以规避风险。

　　(二)建立合理的收费定价机制

　　定价机制是PPP项目能否持续运作的基本条件之一，收费定价是项目利益分配的核心。PPP项目收费定价机制的原则，一是确保社会资本正当利益，二是反对暴利。由于PPP模式下的公共项目合同运营周期多在20年以上，在此过程中，许多影响项目收益状况的因素可能发生较大变化。如果政府对项目收费定价过低，在社会效益增大的同时社会资本将出现投资损失;如果定价过高，情况则正好相反。

　　无论哪种情况发生，都违背了PPP项目建设的初衷，必然导致项目合作失败。PPP模式在发达国家不成功的案例中，收费定价机制出现问题是关键，必须认真汲取其深刻教训。为此，在PPP项目合作的相关合同和协议中，应明确对社会资本收益“可调整”的条款，建立动态可调整的定价机制，以平衡项目风险和收益。一般以3—5年为一个周期，根据消费物价水平、项目收益率、运营维护成本、税收、资产收入、服务供给流量等指标，重新评估社会资本的盈利能力和水平。

　　(三)政府要对项目实行全程监管

　　强调政府对PPP项目的全程监管，其目的除风险防控、合理调整定价机制外，还在于以项目绩效为导向建立激励机制，确保提供公共服务的数量和质量。正如前面所述，政府推行PPP模式的根本目的，是更加高效地提供公共服务，该房屋是否高效是通过公共服务的数量和质量来体现的。如果PPP项目提供公共服务的数量缩小、质量降低，社会资本的利润将会增加，而群众不会答应，甚至成为社会不稳定因素。政府对PPP项目的监管，一是依据现行法律法规，二是根据实际需要健全我省相应的监管制度。对履行PPP项目合同不好的，要依法依规予以处罚约束;对履行PPP项目合同好的，要建立激励机制，促使社会资本按照合同提供公共产品 。

　　(四)稳步推进防止一哄而上

　　根据发达国家推广PPP模式的经验看，不是所有的项目都适宜采用PPP模式。采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性，难以明确项目要求或者难以明确划分风险项目，不宜采用PPP模式。

　　为此，各级政府在选择PPP项目时，一要结合本地实际，通盘考虑PPP项目规模上限与政府财力状况的关系。二要积极稳妥，循序渐进，深入研究和规划好项目总体方案。在推行PPP项目中，可以采取“三个一批”的操作策略，即试点建设一批项目、规划论证一批项目、储备立项一批项目。