检方提起公益诉讼应有“操作指南”

■ 社论

解决检方参与公益诉讼难题，可参照司法体制改革在七省市法检系统试点的模式，由立法机关授权试点省份启动改革，允许试点省份在现行法之外先行先试，在此基础上探索制定检方参与公益诉讼的“操作指南”。

据新华社报道，贵州省金沙县检察院将该县环保局告上了法院，诉由是环保局不处罚逾期缴纳排污费企业。集中管辖赤水河流域环境案件的遵义仁怀市法院受理了该案。据悉，这是全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。根据检方的解释，这是考虑到一些涉污企业拖欠排污费现象较普遍，损害了公益，由检察机关采取诉讼方式督促行政部门依法履职社会效果更好，遂将此案作为探索行政公益诉讼的试点。

环境公益诉讼备受期待和备受关注的时代背景，就在于当前以环境污染为代表的公共利益纠纷日益突出。有统计显示，仅2006年到2010年，我国环境信访就达30多万件，行政复议2600余件。而相比之下，进入诉讼程序不足1000件。环境纠纷为何无法抵达司法这条“社会正义的最后一道防线”？原因之一便在于公益诉讼的司法救济“门槛高”。大量由公民或社会组织提起的公益诉讼，基本上都被法院以不具原告资格为由拒之门外。

检察机关提起环境公益诉讼的法理依据，就在于检察机关作为法律监督机关的宪法属性。刑事公诉权目前亦由检察机关行使。环保部门的不作为，似乎也可列入检察机关的法律监督范围。至于具体的监督方式，当然也可以先期采取督促行政部门依法行政或发出检察建议，但在这些方式均无效之后，提起诉讼或是最后的选择。

检察机关提起环境行政公益诉讼目前缺少具体的制度依托。虽然十八届四中全会通过的决定明确提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。但这次以“依法治国”为主题的重要会议也特别强调，“凡属重大改革都要于法有据。”检察机关提起环境行政公益诉讼恰恰没有具体的法条规定。就在不久前，全国人大常委会通过了新修改的《行政诉讼法》，众所期待的“行政公益诉讼”并未被接纳。全国人大常委会法工委副主任信春鹰的解释是，因为它“确实处于一个探索阶段，所以本次并未入法。”而问题正在于，没有法律授权，检察机关又如何大胆探索行政公益诉讼？

一方面，改革本身要求超越现行法律。如只是对现行法律的执行，那是再正常不过的法律适用，称不上“改革”。而另一方面，改革又需要法律依据，否则难免引来质疑。解决之道，还在于参照司法体制改革在七省市法检系统试点的模式，由立法机关授权试点省份启动改革，允许试点省份在现行法之外先行先试，在此基础上探索制定检方参与公益诉讼的“操作指南”。

在检察机关提起公益诉讼有了合法性之后，还将面临改革进程中的另一难题：面对层出不穷的公共利益受损事件，检察机关现有的人力物力如何能够应对？当有选择地攻其一点、不及其余时，选择性司法的问题便出现了。如果检察机关不能解决好公益诉讼提起权的均衡启动，放宽行政公益诉讼提起主体的范围就成为必要。