国务院督查引入第三方评估 政府工作存在的问题别怕“晒”

01.09.2014  11:11



  “减少的463项行政审批等事项含金量多少?”“今年《政府工作报告》中承诺的再减少农村贫困人口1000万以上、再解决6000万农村人口饮水安全问题能否兑现?

  最近,针对这些问题的第三方评估报告摆上了国务院领导的案头。

  近两个月的时间,4家评估机构出具了5本厚厚的报告。在8月27日的国务院常务会议上,这些报告被李克强总理评价为“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。4家机构的评估负责人对评估中发现的问题,也在会上直言不讳,并不因为在坐的是国务院各部委领导而嘴下留情。

  一位评估负责人对于行政审批权下放后普遍存在的监管短板问题,直言“不少部门和地方存在不同程度‘会批不会管’的情况,有的‘对审批很迷恋,对监管很迷茫’”。现场的一位国务院领导感慨:“听到了平常听不到的情况,看到了平常看不到的问题。

  “政府工作中存在的问题不要怕‘晒’。”李克强说,“政府既要自觉接受人大、人民政协和社会舆论的监督,也要建立第三方评估的常规机制,推动建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制,推进职能转变,打造现代政府。

  从自查、督查,到第三方评估,政府工作的监督评价体系得以健全,本届政府在推进治理现代化上迈出了重要一步。

  “从政府管理到政府治理一字之差,但含义大不相同。政府管理,以政府为主体,而治理的主体是多元的。现代社会,利益、主体多元化,政府由管理到治理,既是适应社会变化的需要,也是适应民主与法治的需要。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授王满传说。

  政策含金量有了更客观科学的评判

  王满传教授是“取消和下放行政审批事项”政策措施落实情况第三方评估小组的成员。最近,他被问得最多的一个问题就是,“国家取消下放审批事项的含金量是多少?

  过去政策落实情况考评,依据的是政府自身的评估体系,自己查自己,说服力往往打了折扣。

  而第三方评估体系的建立,显然让政策含金量有了更客观、科学的评判。

  王满传教授介绍,他们评估的主要方法是“六评一看”:评目标、评数量、评含金量、评监管、评规范、评效果,看下一步审改。其中,专门列了一项就是“含金量”。具体而言,他们从8个角度来评价各部委取消下放的行政审批事项“含金量”的多少。比如涉及多少资金,受益面多大,对部门核心权力影响多大。

  在近两个月时间里,他们分3个组,赴20个国务院部门、11个省份、24个地级市(区)和10个县(市),召开了103场座谈会,参加座谈访谈的有2000多人。

  他说,对行政审批制度改革的速度和力度,大家都是满意的。去年两会,李克强总理在答中外记者问时承诺,要在任期内,将国务院各部委的行政审批事项取消下放三分之一以上。

  “很多人都捏着一把汗”,王满传还记得当时的情形。他算了一下,国务院各部委的行政审批事项加起来有1500多项,减少三分之一以上意味着在本届政府任期的5年内,至少减掉500多项。能完成吗?

  “如今,只是一年多,就减掉了463项,接近完成。”他说。

  需要注意的是,本届政府取消下放审批权限是在前10年取消下放了2000多项审批事项的基础上进行的,一开始就进入了深水区。王满传打了个比方说:“就像一个运动员跳高一样,到了两米以上,每增加一厘米都很困难。从这个意义上看,改革整体的含金量是很高的。

  在国家行政学院提交的评估报告上写着:“从行政审批制改革的数量来看,部门自我革命,动了真格,有的部门取消下放了行政审批事项的近70%。

  “但对于政策的含金量,部分专家和学者提出了不同意见。一些老百姓对行政审批制度改革的效果,感受也不那么深。原因到底是什么?”王满传分析,其一,确实有一批取消下放的审批事项含金量不高。比如,一些处于零审批状态或已授权地方办理的事项。还有一些事项改为后置审批,企业取得了入场券,但是后置审批没减少、不规范、服务不到位,只能对有限的行业产生正面影响,对多数行业意义不大。

  其二,不同地区、行业,对一些审批的感受不同。比如取消投资冷轧项目核准,河北认为毫无含金量,上海宝钢认为含金量很高。其三,国务院各部门负责的审批事项往往是事关全局的重大事项,除工商行政登记制度改革外,很多审批事项与老百姓的日常生活并非直接相关。与百姓相关的审批更多在地方,这也提醒,地方行政审批制改革必须提速。

  “最先一公里到最后一公里”全在评估范围内

  第三方评估与督查的一个显著不同是,督查查的是政策的落实,第三方评估评价的是决策到落实的整个过程:从最先一公里到最后一公里。

  国务院发展研究中心进行评估的项目有两个:对“实行精准扶贫,今年再减少农村贫困人口1000万以上”的政策落实情况及“加快棚户区改造、加大保障性安居工程力度”政策落实情况进行第三方评估。

  国研中心农村经济研究部部长叶兴庆参与了精准扶贫项目的评估。他们分成3个维度进行考察:国家部委、地方政府和农民。国家部委是政策制定部门,也是改革的最先一公里。地方政府是政策的落实部门,农民是政策落实的最后一公里。“目前,最先一公里进展顺利。地方政府在贫困对象识别、干部帮扶等方面政策落实较好,但在资金落实方面进展较慢。现在时间已过半,但扶贫资金的到位率普遍较低。

  他分析原因主要有两个。其一,今年是精准扶贫第一年。地方政府首先要识别贫困户,前期一些技术工作花的时间比较多。其二,与财政体制有关。资金从上往下分配,周期、链条太长。建议对扶贫体制、资金分配管理体制进行改革,资金分配和项目审批权限尽可能下沉,提高资金使用透明度。

  在调研过程中,叶兴庆印象最深的是一些家庭因病致贫、因学致贫。他说,中央连续出台了11个1号文件后,农村发展很快。从中部贫困县来看,缺吃少穿的非常少。相当一部分农户致贫是因为缺乏劳动力,比如因病致贫。虽然国家实行的是义务教育制度,但一些孩子要去乡镇上学,路程很远,有的需要家长陪读,有的要花费较高的交通费用。这些都是因教育派生出的负担。要解决这些问题,必须提高社会保障能力,让社会保障更多地发挥托底作用。

  国研中心市场经济研究所所长任兴洲参与的是棚改项目的评估。调研组走了9个省区市,19个市县。她说,今年全国计划新开工安居工程700万套,其中棚改470万套,目前总体上开工率比较高,项目落实下了很大功夫,但资金缺口仍然较大。中西部地区落实安居工程困难较大,因为贷款要求有还贷能力,但这些地方的财政比较困难。

  此外,各地拆迁难度大,特别是棚改,成本高,老百姓预期诉求高。最难的是一些钉子户,有时因几户人达不到要求,导致工期整体拖延。“如何解决这些问题,需要法律介入,也有些地方,在自主拆迁上作了有益的探索。”任兴洲说。

  评估为政府改进工作提供依据

  5本评估报告里,有大量的数据与图表,但更多是的建议。这些建议,为政府改进工作、科学决策提供了依据。参与第三方评估的机构多是智库,他们的专业知识,让评估显得更厚重、更科学。

  专家们参与评估,也是一次接地气的过程。叶兴庆表示,接到任务,他们首先做的功课是研究政策,以便对评估内容进行清晰界定。他长期从事农村研究,去基层调研的经历也不少,但像这样对一项政策的落实进行从头到尾的调研,还没有过。“从最先一公里到最后一公里,了解政府落实的完整链条,对我们今后从事研究会有许多启发。

  王满传则表示,在实际调研中,企业、百姓向第三方反映情况更加放得开,更能讲心里话。第三方机构的地位更加超脱,其评估结果更有公信力。“引进第三方评估机制,是推进政府治理现代化的重要举措。”他说。(记者  潘圆)