打造规范科学效能公正的政务服务体系 ——宜宾市赴浙江省富阳市等地考察学习报告
按照市委主要领导相关指示要求，前不久，宜宾市相关部门负责人一行，专程赴浙江省富阳市和中国（上海）自由贸易试验区考察学习市场中介服务组织管理、行政审批制度改革及审批提速等工作情况。考察结束后，经考察组全体人员反复研究，现将有关情况报告如下。
一、浙江省富阳市有关工作情况
（一）市场中介服务组织管理经验。富阳市结合工作实际，以行政审批提质增效为目标，落实“五个一”工作举措，大力推进市场中介服务组织规范化管理，取得了明显成效。一是健全一个管理体系。建立由市监察局和市行政服务中心牵头管部门、部门具体管中介、有关业务部门和业主单位配合的中介组织管理体系，并综合运用考核结果。按照“谁审批谁监管”原则，落实审批部门（即中介服务行业主管部门）具体监管职责，并由审批部门制定中介行业服务标准和运行规范，出台日常管理考核举措，切实加强对中介组织服务效率和质量的监管。同时，工商部门和物价部门配合做好中介机构持证经营和依规收费专项管理，投资项目业主单位参与做好服务评议、回访评价等配合工作。二是制定一套标准规范。由行业主管部门负责，分行业制定市场中介组织服务“一事一表”，明确中介服务事项的服务时限、收费标准、办事流程和申报材料等。同时，建立执业公示制、合同管理制、一次性告知制、承诺办结制等中介机构业务活动行业规范，并进一步完善行业准入制、从业备案制、技术成果质量评定制、服务评议制、预警名单和黑名单等行业监管制度，形成较为完善的中介组织运行监管机制。三是建立一个考评体系。将市场中介服务组织按审批类、建设类和其它服务类进行分类，并以审批类中介组织为重点，建立以行业主管部门监管考核为主（占比70%），配合部门专项考核为辅（实行倒扣分），业主单位评价为补充（占比30%）的综合考评体系，并将考核结果汇总，分行业进行排名，通过富阳市级媒体、市行政服务中心窗口、中介服务超市、网上中介平台等进行公布，作为进入政府投资项目预选名录、享受政策奖励补助和进驻中介服务超市的主要依据。四是创新一项保障举措。全面推行中介组织和审批部门捆绑考核制，进一步提升行政审批效能。从项目业主委托中介机构到行政审批部门作出审批决定全过程，以审批部门为第一责任人，限时办结，打包考核。同时，对每一笔超期业务进行责任倒查，着力解决中介组织和部门审批效能问题。在此基础上，试行中介服务成果先批后审、批后完善等形式审查制度，进一步简化环节，提速增效。五是打造一个集中平台。按照“门类齐全、竞争择优”原则，在市行政服务中心专门提供3000余㎡办公场地，引进26个行业共73家中介服务组织入驻，并建立健全相关管理制度，着力打造功能齐全、链条完整、优质高效的市场中介集中服务平台，为项目业主和市民提供“一站式”服务。
截至目前，富阳市13个行政审批部门已出台25项中介组织管理考核细则，共清理资质、技术力量不达标和违规违纪进入黑名单中介机构23家，中介组织市场基本实现“服务有标准、运行有规范、效率有保障、质量有评定、优劣有奖惩”等“五有”目标，全市投资建设项目审批中介服务平均时限从32天压缩至12天；测绘、概预算等计算类服务成果一次通过率达99%；初步设计方案、水土保持方案等评估设计类成果一次通过率从不到15%提升至70%。
（二）行政审批制度改革及审批提速经验。一是搭建服务平台，推进项目集中。富阳市委、市政府大力投入，新建了18100㎡的行政服务（公共资源交易）大楼，全市具有行政审批和公共服务职能的35个单位全部进驻行政服务中心，共有服务窗口90个，窗口工作人员175名，对外提供审批服务事项572项（其中，许可事项313项，非许可事项205项，扩权强县下放审批事项54项），提供公共服务事项94项。全市政府采购、建设工程交易、水利工程交易、土地交易、司法拍卖等公共资源交易活动全部进入中心，开展集中交易。二是理清权力清单，再造审批流程。富阳市按照“还权于市场、还权于企业、还权于投资者、还权于社会中介组织”原则，对全市行政许可事项、非行政许可审批事项的设立依据、实施主体、内部流程进行全面清理规范，制定权力清单。制定了行政权力动态管理办法，建立行政审批事项定期清理制度，根据法律、法规的调整变化，及时调整审批服务事项，确保设立有据，运作规范。同时，按照即办件、一审一核件、承诺件、初审上报件等，分门别类对审批服务事项内部流程进行清理、再造和固化。通过减少非法定审批程序，精简内审环节，压缩审批时限等措施，全市投资建设项目审批时限已从800多天压缩至42天。三是推进职能整合，实现六个到位。按照“依法整合、精简效能、集中办理、分权制约”原则，强势推进行政机关内部职能整合和集中改革，全市35个具有审批职能的单位按照撤一建一、并一建一和挂牌运行三种方式，设立行政许可科，行政许可科成建制进驻行政服务中心，并对行政许可科职能进行强化。通过整合，全市承担审批职能的科室由150个减少到44个，分管领导由88名减少到35名，实现了“职能整合、项目进驻、网上运作、一审一核、服务承诺、并联审批”等“六个到位”。四是搭建网络平台，推进审批提速。按照网上网下联动、物理集中与网上集中并举的思路，积极推进“网上行政服务中心”建设，先后完成审批应用平台、电子监察平台和视频监控平台的开发应用，实现“外网申报、内网审批、外网反馈”。同时，开通市行政服务中心与乡镇（街道）便民服务中心网上直报系统，实现市、乡镇两级数据实时流转，部门间数据实时交换、信息共享、业务协同。目前，富阳市项目“一审一核”率达83.3%，精简审批环节504个，压缩审批时间3642个工作日，平均承诺时限从12.48天压缩到6天,比法定时限提速70%以上。
二、中国（上海）自由贸易试验区有关工作情况
（一）基本概况。建设中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸试验区），是党中央、国务院顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略，打造中国经济“升级版”的一项重大举措。上海自贸试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积28.78平方公里。自9月29日正式挂牌运行至11月22日，上海自贸试验区共接待企业、个人咨询和办理业务超过5.8万人次（其中，企业办理核名近6000户），工商“一口受理”共办结新设企业1434家（其中，外资新设企业38家，外资注册资本超过5.6亿美元，平均每家注册资本近1500万美元；内资新设企业1396家，内资注册资本超过347亿元，平均每家注册资本近2500万元），自贸试验区门户网站每天访问点击量达到180万次，各项工作正按照国务院制定的《总体方案》稳步推进，一些制度创新超过市场预期，社会投资创业热情得到充分激发。
（二）主要做法。一是扩大服务业开放。上海自贸试验区选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务等领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。二是探索建立负面清单管理模式。上海自贸试验区对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。目前，上海市政府已经制定并公布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》（沪府发〔2013〕75号）、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》（沪府发〔2013〕71号）和《中国（上海）自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》（沪府发〔2013〕73号），在总结试点经验的基础上，将逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。三是构筑对外投资服务促进体系。上海自贸试验区改革境外投资管理方式，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，提高境外投资便利化程度。创新投资服务促进机制，加强境外投资事后管理和服务，形成多部门共享的信息监测平台，做好对外直接投资统计和年检工作。目前，上海市政府已经制定并公布了《中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》（沪府发〔2013〕72号）和《中国（上海）自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》（沪府发〔2013〕74号），支持试验区内各类投资主体开展多种形式的境外投资，鼓励在试验区设立专业从事境外股权投资的项目公司，支持有条件的投资者设立境外投资股权投资母基金。四是创新工商登记管理制度。实行注册资本认缴登记制，公司股东（发起人）对其认缴出资额、出资方式、出资期限等自主约定并记载于公司章程，对其缴纳出资情况的真实性、合法性负责，并以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任。实行“先照后证”登记制，自贸试验区内取得营业执照的企业即可从事一般生产经营活动；从事需要许可的生产经营活动的，可以在取得营业执照后，向主管部门申请办理。实行企业年报公示制度，自贸试验区内企业按年度在规定期限内，向工商部门报送年度报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。建立“一口受理”工作机制，对外商投资项目核准（备案）以及企业设立（变更），实行“一表申报、一口受理”，工商部门统一接收工商、外资审批或备案部门、质量技监和税务部门的申请材料，通过部门间后台流转完成审批或备案流程，再由“一口受理”窗口统一向申请人发放各类审批结果文书或证照。
三、相关对策建议
（一）坚持一流标准，加快市政务服务中心、市公共资源交易中心场地建设。当前，市政务服务中心、市公共资源交易中心场地严重不足，已成为严重制约其整体效能发挥和整体水平提升的最大瓶颈，已严重滞后于宜宾市经济社会发展现状，并严重制约了全市政务服务和公共资源交易工作水平进一步提升。按照中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《贯彻落实中办发〔2013〕17号文件需要明确的几个问题》有关规定（该文件第六条〈“关于办公用房与技术业务用房界限问题”〉第5款规定：“关于是否修建政务服务中心、信访部门接待群众来访的场所、人力资源社会保障服务平台等公共服务窗口等项目，政务服务中心、信访部门接待群众来访的场所、人力资源社会保障服务平台等公共服务窗口用房属于业务用房，不属于17号文件停止建设的楼堂馆所范围，但必须严格履行审批程序，严禁未批先建边批边建和搭车建设办公用房。”），近日，市政务服务中心再次进行了摸底调查和认真研究，建议按照“全省一流、川南第一、适度超前、统筹兼顾”的基本原则，立即在南部新区启动建设市政务服务中心（含人力资源社会保障服务平台，下同）。目前，该中心已形成了《宜宾市人民政府政务服务中心建设工作方案（建议方案）》，具体提出了三套建设方案（方案一：市政务服务中心、翠屏区政务服务中心、临港开发区政务服务中心统筹共建，预计建筑面积45000㎡；方案二：市政务服务中心、翠屏区政务服务中心统筹共建，预计建筑面积43000㎡；方案三：市政务服务中心单独建设，预计建筑面积35000㎡）。为加快工作推进落实，建议赓即成立市政务服务中心建设工作领导组，由市领导担任组长，下设办公室在市政务服务中心，具体协调推进建设工作。同时，建议明确由市直机关事务管理局担任项目业主，立即着手开展立项、勘察设计招标等工作，并由市投资集团公司或新宜公司负责代建，确保于2015年年底以前，将市政务服务中心建设成为彰显市委市政府亲民爱民形象、展示宜宾经济社会发展和改革开放水平、提升城市形象品味和发展信心、增强市民自豪感幸福感的德政工程、惠民工程和标志性工程。
（二）采取综合措施，切实加强中介组织和社会团体管理。一是在中介组织、社会团体和行业协会集中清理规范工作基础上，建设全市中介服务组织、社会团体和行业协会信息库，并在网上进行公示，供企业和市民选择并进行监督，加快打造网上集中服务平台。二是在新中心投入使用前，先行将市政务服务中心东楼新建临时用房（约300㎡）并进行相应调整，建设中介服务大厅，以服务投资建设项目和企业的中介服务为重点，选择15家左右中介组织入驻，进一步方便项目业主和企业办事，并切实加强现场监管，从实际出发打造中介服务物理集中平台。三是积极探索实行中介服务限时办结、结果公示、捆绑考核、信誉评价等工作机制，并建立健全市场准入和违规退出机制，进一步加强对中介服务组织的管理和考核，着力规范中介组织市场。四是积极探索实行政府投资项目中介服务机构公开比选、公开招投标、政府采购等竞争性选拔机制，着力打造公开、公平、公正的中介服务市场环境。五是待新市政务服务中心建成后，组建社团组织和行业协会服务大厅，将市级社会团体和行业协会全部集中入驻，并纳入市政务服务中心统一监管，进一步规范其服务行为。
（三）不断深化管理，加强电子招投标平台建设，防止工程领域腐败问题发生。一是以争创全国电子招标投标创新示范点为抓手，加快技术升级改造，进一步提升公共资源电子化交易实效。市公共资源交易中心要立即启动全国电子招标投标创新示范点创建工作，加快完善公共资源电子化交易系统，积极推行异地远程投标，加快建立健全与省公共资源交易中心“天府阳光”电子交易系统联网运行、与其他市（州）异地远程评标运行机制，加快完善技术预防腐败工作机制。二是以制度建设为抓手，加快健全完善制度体系，进一步规范公共资源交易工作。市公共资源交易中心要严格落实相关法律法规和政策文件要求，进一步建立健全交易受理、交易组织、交易评审及其他规章制度，加强队伍建设与日常工作管理，深入推进公共资源电子化交易，确保无有效投诉。同时，市委、市政府要进一步完善公共资源交易顶层制度设计，市政府要抓紧研究制定《宜宾市公共资源交易目录》，市级相关部门要建立健全相关制度，依法依规加强对评标环节的监督管理，并加快建立严格、完善、具有可操作性的标后管理制度，进一步加强对公共资源交易的标后管理等各项工作。三是积极探索农村产权交易工作，促进城乡统筹发展和公共服务均等化。四是加强政务服务中心、公共资源交易中心以及招投标监督部门干部队伍建设，为严格执法提供干部保证。对全市范围内从事一线监督工作的干部进行登交备案，原则上从事一线监督工作三年以上的干部一律交流任职。通过交流任职的方式进一步加强干部队伍管理，增强其拒腐防变的能力，确保其能够秉公执纪执法。
（四）创造条件，办好市民服务大厅，努力搞好便民服务。一是在新市政务服务中心建成后，进一步拓展政务服务功能，将与人民群众生产生活密切相关的医保、社保、婚姻登记、房屋登记、公安出入境、交通违法处罚、法律援助、公证、住房公积金等公共服务事项和水电气费、闭路电视收视费收取、公交IC卡办理、通信费用缴纳、银行金融和保险服务、信访群众接待等便民服务事项，全部纳入市政务服务中心集中办理，并进一步增强企业和项目服务、招商引资服务等功能，全力构建“市民之家”，确保市民群众“进一道门，办所有事”，大力建设更为综合、更为高效、更为便民、全国一流的公共服务平台。二是积极推进审批资料共享库建设，逐步实现申请人只提供一套申请资料，由项目牵头部门窗口扫描录入系统形成电子档案后，再分发给所有审批部门窗口，实现资料共享，进一步减少窗口二次录入和申请人多次提供资料的麻烦，提升行政审批效率。三是切实加强协调配合，有序推进解决质监、工商、国税、地税、公安等部门专网与行政审批通用软件不联通、不兼容等问题，进一步破除信息孤岛，促进审批信息适时交换、数据共享。四是建设短信回访平台，在行政审批和公共服务事项办结后24小时内，由申请人对办理情况进行短信回访，进一步改进完善服务评价体系。
（五）加强机构建设，进一步完善市、县（区）政务服务中心和公共资源交易中心的机构设置和运行机制。最近，党中央、国务院下发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）明确要求：“加强基层政务服务体系建设，打造更为综合、更为高效的政务服务平台，方便群众和企业办事。”“依托现有政务服务平台，整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。实行综合设置机构的地方和部门要总结经验，不断深化改革，探索完善综合设置机构的有效运行机制。”据悉，省委、省政府在这次机构改革中，已决定成立省政务服务管理办公室，统一管理省政务服务中心、省公共资源交易中心。目前，全省已有9个市州政务服务中心、9个公共资源交易中心的主任分别兼任了市州政府副秘书长。为此，建议市委、市政府在即将进行的机构改革时，尽可能根据新的工作需要，进一步统筹考虑市政务服务中心、市公共资源交易中心的机构设置和干部配备问题，并适当增加人员编制和领导职数。
