揭秘最高法巡回法庭:审理跨行政区民商事等案件

　　本报记者 王亦君

　　再过几天，共和国司法史上将出现一个崭新的名称：最高人民法院巡回法庭。

　　12月28日下午，在十二届全国人大常委会第十二次会议闭幕会上，通过了任命刘贵祥担任最高人民法院第一巡回法庭庭长、胡云腾担任最高人民法院第二巡回法庭庭长的决定。

　　截至目前，有关部门尚未公布两个最高法巡回法庭的管辖案件类型、管辖区域、管辖级别、运作模式等细节。

　　有消息称，最高人民法院第一巡回法庭将于12月30日在深圳挂牌成立，管辖区域为广东、广西和海南三省区。

　　最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，是十八届四中全会决定的要求，四中全会后一个多月，中央全面深化改革领导小组审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》。

　　“最高人民法院设立巡回法庭，有利于确保法律统一适用，维护国家法制统一；有利于审判机关重心下移，就地解决纠纷，方便群众诉讼。巡回法庭是最高人民法院的派出机构和组成部分，不是一个独立的审级，也不是独立的法院，在工作方式上也不能简单等同于传统意义上的巡回审判。”最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣在解读十八届四中全会决定时这样表示。

　　 两个巡回法庭怎样运行

　　“最高法设在深圳、沈阳的两个试点巡回法庭是新中国成立以来首次设立的制度化、固定化的巡回法庭。”中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷在接受中国青年报记者采访时这样表示。

　　两个巡回法庭的庭长都是由最高人民法院副部级的专职审判委员会委员兼任。因为这两个巡回法庭兼具民事与行政案件的审理职责，所以架构设置大于目前最高法内设的民事审判庭和行政审判庭。

　　程雷介绍说，在我国的四级法院中，只有基层法院设置有派出法庭，组织巡回审判，在田间、地头审理案件，比如“马锡五审判模式”，以及被老百姓概括为“马背法庭”的审案方式，依照法律规定，每一级法院都可以进行巡回审判。

　　程雷对中国青年报记者表示，其实最高法的巡回审判一直存在，只是没有形成制度。“比如2003年年底，最高法在辽宁省沈阳市对刘涌案进行提审，是新中国成立以来，最高法首次对刑事案件进行提审，这种情况一般是最高法依法组建一个合议庭。”

　　《人民法院组织法》中规定了最高法可以审理的三类案件，即法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件；对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。

　　程雷分析说，今后由深圳、沈阳两地最高法巡回法庭受理的案件将大概分为两类：一类是，一审裁判由高级人民法院作出，当事人提出上诉的民商事和行政、要由最高法作出终审裁判的案件。比如，2014年10月16日由最高法在北京终审落槌的有“互联网垄断第一案”之称的奇虎诉腾讯案。如果有了设立在深圳的最高法巡回法庭，广东高院作出一审判决后，奇虎可以向最高法深圳巡回法庭提出上诉，腾讯可以在深圳应诉，双方不用往北京跑。

　　第二类是，已经由高级人民法院作出终审裁判，当事人不服要到最高法申诉的民商事和行政案件，符合最高法启动再审程序的，这种案件多属于申诉和涉诉信访案件，按照最高法的统计，2013年最高法登记来访70298件。

　　程雷预计，最高法两个巡回法庭将根据受理案件范围的不同，设置若干合议庭，巡回法庭的规模不会很大，因为按照目前设定的最高人民法院民事与行政案件的管辖范围，其案件数量只占最高人民法院案件量的很少部分。

　　按照十八届四中全会对最高法巡回法庭受理案件的要求，巡回法庭受理的案件有两类，一是重大的民商事和行政案件，这本身就是现行人民法院组织法、三大诉讼法规定的范围，实践中主要是最高法受理的二审案件以及对全国法院适用法律具有重大指导意义的案件。

　　二是跨行政区划的案件，案件的特点是十八届三中、四中全会设立巡回法庭的主要目的，即为了解决地方保护主义、地方主客场等潜规则对司法公正的影响，将原告与被告分属两省的案件，如果可能存在地方保护主义的影响，通过提级管辖的方式由巡回法庭审理。

　　 巡回法庭审理哪些案件能破除地方保护主义

　　贺小荣表示，十八届三中全会决定实行省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理之后，人们对跨省的民商事案件和省级范围内影响较大的行政案件能否得到公正审理存有疑虑，有的建议由第三方管辖，也有人建议提级管辖。党的十八届四中全会决定设立最高人民法院巡回法庭，是对十八届三中全会决定地方法院人财物实行省级统管的进一步深化。

　　中国政法大学诉讼法学研究院副院长顾永忠认为，要真正实现设立巡回法庭防止司法领域地方保护主义，出路就在于赋予巡回法庭行使相当于高级法院的一审管辖权，直接面对并“审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件”。

　　据了解，我国的行政诉讼制度中，如果被告是省级政府部门或国务院组成部门，一审的受理法院是中级人民法院，终审在高级人民法院，重大的行政案件一般不会由最高法管辖。

　　顾永忠认为，如果巡回法庭不能行使一审管辖权，那些“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”的一审还是要由各高级法院管辖，二审才能到最高法。在此情形下，设立巡回法庭与目前的现状相比并无区别。而由巡回法庭直接行使一审管辖权，则可有效防止各高级法院在审理这类案件时可能发生的地方保护主义。

　　顾永忠认为，巡回法庭与最高法的关系应是：在行政关系上，它是最高法的组成部分；在审级关系上，它相当于各省高级法院的一审管辖权，当事人不服它作出的判决可以上诉到最高法；从宪法上讲，最高法与巡回法庭的关系，相当于各直辖市高级法院与中级法院的关系，即两者都产生于直辖市人民代表大会，却是独立的两级审判机关；巡回法庭不直接向全国人大报告工作，由最高人民法院一并报告工作。

　　顾永忠认为，至于巡回法庭与各高级法院在审判管辖权上的关系，在横向上是平级关系；在纵向上是平行关系，即巡回法庭只受理“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各高级法院管辖，两者互不影响，独立审判。

　　程雷认为，如何识别可能存在地方保护主义这一潜规则影响的案件，并不容易。不能将所有的原被告分属两省的案件都收归巡回法庭审理，因为案件量过大，巡回法庭无法应对，而地方保护主义又属于潜规则，现行法律、司法解释当中无从明确、细化，需要巡回法庭在试点的过程中探索具体的、可操作的识别规则。

　　他对中国青年报记者表示，最高法设立巡回法庭这种模式能否推广值得考虑，因为目前两个巡回法庭的设置只是个开端，根据目前的消息，两个巡回法庭各分管三个省区，那么将来可能还要设立八九个巡回法庭，如果都是这样配备庭长，最高人民法院现有的副部级职数显然是不够的，而增编扩容显然又与最高人民法院自身的应然定位不符，中国的最高人民法院已经堪称世界上最大的最高法院了，瘦身、减负、调整职能是诉讼规律的发展方向。

　　 司法改革去地方化难在哪里

　　十八届三中全会提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。十八届四中全会提出，探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件。

　　贺小荣说，我国现有地方各级法院3573个，绝大多数法院设置与行政区划相对应。这样的司法体制便于明确管辖、便利诉讼，也容易得到当地党政部门的大力支持。但另一方面，由于人财物受制于地方，司法权的运行易受地方因素影响和干扰。通过设立跨行政区划的法院，可以弥补省级统管未能完全解决的一些问题，从体制上排除地方因素对公正司法的干扰，确保少数涉及地方利益的案件得到公正处理。

　　很多学者建议打破当前司法管辖区与行政区划的重合设置，根据各地经济、社会的实际发展情况建立机构和编制，按照司法的需求和规律来设置司法管辖区。这样，可以削弱地方势力对司法的干预。

　　程雷认为，十八届三中全会中有关这一举措的表述是“探索建立”，而改革司法机关人财物管理体制的表述是“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，这就说明了这一改革的复杂性，要面临很多制度的突破，需要在探索中不断摸索、积累经验。

　　司法管辖区的确定与“人财物”管理体制直接相关。在研究制定“两区适当分离”改革方案时，必须考虑法官的任免机构与管辖区域之间的关系。如果是一个行政区划的权力机关任命的法官去管辖其他行政区划内的案件，难免会引发授权冲突。

　　《宪法》规定，地方各级人民代表大会产生各级法院院长和检察院检察长。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和两院组织法进一步授权明确地方各级人民代表大会对法官、检察官的任免权。由此人事权改革的可能性、可操作性，成为目前司法改革中的一大难点。

　　程雷认为，可行性较强的方法是修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和人民法院组织法、人民检察院组织法中有关提名权的规定。2013年10月30日公布的十二届全国人大常委会立法规划表明，修改人民法院组织法、人民检察院组织法已经被纳入十二届全国人大常委会五年立法规划。

　　程雷建议，修法时赋予省级法院、检察院向市、县两级人民代表大会及常务委员会提名两院两长的权限；同时对党管干部的原则和体制进行相应的调整，将市、县两级两院两长的考核、任免建议权收至省委组织部门，并规定由省级法院检察院协助考察、建议；探索省级法院检察院统一遴选、考核、推荐本省法官检察官的机制，其推荐的人选提请同级人大常委会任免。

　　由此产生的一个担忧是，如果省级法院对下级法院的法官有提名或建议权，基于中国的上下级法院是监督与被监督的关系，这势必会加剧上下级法院的行政化色彩，影响下级法院独立行使审判权，如何进行规避和制约也是问题。

　　12月28日，十八届四中全会之后设立的首个跨行政区域法院——上海市第三中级人民法院成立。据最高人民法院介绍，目前设立跨行政区划人民法院、人民检察院将只在直辖市试点。

　　上海市第三中级人民法院是探索审理跨地区行政诉讼案件、重大民商事案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件和跨行政区划检察机关提起公诉的案件的新型人民法院。

　　据了解，北京市第四中级人民法院将于12月底成立，审理跨行政区域的重大刑事、民事、行政案件。

　　程雷认为，司法改革既是顶层设计，同时也是摸着石头过河，不能想当然地认为各项改革举措都是板上钉钉，多数改革方案只是指明了应有的方向，具体实施路径都需要进一步探索。在探索过程中，所有改革的效果评价只能是看是否符合诉讼规律并符合人民群众的广泛利益与需要。

　　本报北京12月28日电

（原标题：最高法巡回法庭揭秘）