明确政府保护资金到位至为重要
27.11.2013 12:20
本文来源: 中小企业局
《广州市历史建筑与历史风貌区保护办法》引关注，但被指难操作、约束力差
昨天审议通过的《广州市历史建筑与历史风貌区保护办法》（下称《保护办法》）引起了社会公众包括国内不少权威专家的关心与讨论，大多数人肯定其迈出历史建筑保护重要一步的同时，都指出其部分条文内容较虚或制定过严，操作力弱，而且担心法律地位较低，约束力差，不能执行到位。提议尽快制定细则，尤其是明确保护资金数额，加强预保护机制、联防联控机制责任主体的考核。
■策划统筹：何姗
■采写：新快报记者 何姗 陈文
部分条文内容较虚、操作力较弱
违反预保护若无相应处罚
或导致一夜之间悄悄拆除
（同济大学建筑学院教授张松）
《保护办法》的制定参考了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（下称《保护条例》）等国内一些在历史建筑保护立法上先行城市的相关法规。同济大学建筑学院教授张松是国内城市遗产保护方面的专家，也曾参与过上海市历史建筑保护的立法工作。联系上海在实践过程中遇到的难题，他指出，广州的《保护办法》是政府规章，法律地位太低，而且部分条文内容较虚、操作力度较弱，尤其是至为重要的保护专项资金等规定没有具体明确，如果政府没有先投入进行历史建筑的保护、修缮与利用，可能很难推动全社会参与历史保护，建筑保护只能停留在不被拆除的初级阶段。
不尽快制定实施细则很难操作
张松列举《保护办法》中的“虚招”，分析其执行操作的难度。
第二条：对已公布为历史文化街区的地段的保护工作，按照历史文化街区保护的有关法律法规规定执行。他说，目前国内除《历史文化名城名镇名村保护条例》外并没有出台历史文化街区的保护办法，而街区保护确实是名城保护的重点和难点所在，《保护办法》只是针对历史风貌区是否恰当？
第六条：任何单位和个人有权对历史建筑和历史风貌区的保护提出意见和建议；对破坏、损害历史建筑和历史风貌区的行为有权进行劝阻和举报。他说，这里没有提到向谁提意见和建议，向谁举报，以及如何操作的具体程序等。
第七条：市、区人民政府应当设立历史建筑和历史风貌区保护专项资金。他说，这里如果没有明确具体的数额或比重，在土地出让金中留取的比例，是很难落实、没办法操作的。除非制定细则，但细则三五年内是不会出台的。财政局照样可以不理睬。像上海的《保护条例》也没有明确，所以实施多年后，至今也还没有在财政口列出专项资金账户。
第九条：鼓励公民、法人和其他组织依法设立历史建筑和历史风貌区保护社会基金。他说，现在国家相关部分关于基金的设立控制还是很严的，简单倡导性规定在实际中恐怕也很难操作的。
难点是资金、处罚与预保护
对于普遍寄予希望以防止偷拆强拆的预保护机制，他也并不乐观。
第十四条规定：任何单位和个人发现有保护价值的建筑可以向城乡规划主管部门和文物行政管理部门报告。他说，一般人是没有门路接触到政府部门工作人员的，这条就很难操作。在新发现的历史建筑的预保护与认定方面，上海的预保护期只有一个月，即要提出是否列为历史建筑的意见，上海是有专门的专家委员会来进行认定的。广州目前没有这样的专家委员会。而且对于违反预保护偷拆强拆也没有相应的处罚规定。弄不好，有可能导致一夜之间悄悄拆除的极端的问题。
认定历史建筑而导致开发项目规划调整，若是已批项目则政府需要赔偿，但如果没有钱，也很难操作。由于这样的情况比较普遍，在上海这一条后来也就没有真正执行到位。
根据上海十年来对历史建筑保护的情况，张松认为难点主要是资金、处罚与预保护。他提到上海已进入全国第三次文物普查的名录的近现代建筑中目前大约有30%的保存状况并不好，这个比例在全国算最低的，也就是说历史建筑保护依然资金短缺。国内目前的保护法规主要还是注重保护底线（如不得拆除）的基本控制与管理，鼓励社会积极保护的规定和措施还是相当缺乏，政府也没有足够的资金投入来确保保护或者是做一些示范工程。如果只是消极控制，则保护只能处于“不被拆除”的初级阶段，而要让历史建筑在当代社会健康地活着，还需增加资金投入、加大保护力度。
规定过严难以操作
（名城委委员、岭南建筑研究专家汤 国华 ）
历史建筑修缮利用是很多业主及市民关心的问题，曾参与过《保护办法》征求意见的名城委委员、有丰富文物建筑修复经验的岭南建筑研究专家汤国华认为《保护办法》有些条款制定得过严，难以操作。
如第二十条历史建筑的保护规划要求，他认为历史建筑不必单独做保护规划，应该是历史文化街区和历史风貌区要做保护规划。历史建筑的保护范围是历史建筑本体和本体外的一定控制范围。所以保护范围外不再划定建设控制地带。这是历史建筑与文物保护单位的区别之一。
如第二十五条，历史建筑修缮期间要在现场展示真实修缮效果图要求过高，难以实施。第二十八条，历史建筑的利用不得随意增加荷载或者从事损坏建筑主体承重结构或者危害建筑安全的活动。他指出，很多历史建筑如骑楼是砖木结构，其承重结构必须要改成混凝土结构才能很好地使用。
第二十七条关于历史建筑的合理利用，汤国华认为应允许历史建筑作为商业用途如餐厅酒吧等，这是目前社会很普遍的利用方式。
他还指出第十八条将历史建筑保护从原来的四类简化为两类是好的，但第二条体现历史风貌特色的部位、材料、构造、装饰不得改变，这里的部位应改为外立面更合适。
预保护、联防联控靠街道日常巡查
街道办：没人没权没专业没人会听
法律地位较低，约束力弱使不少专家包括市民都担心《保护办法》不能真正执行到位。华南理工大学建筑学院城市规划系主任王世福教授指出：《保护办法》虽然迈出了一小步，但处分权力非常小，一些责任主体完全可以不执行，到底谁来考核？比如街道办作为属地管理的重要责任主体，负责日常巡查、现场保护，他们未必能做或愿意做。那么街道办对《保护办法》持何种态度？
有街道领导称压力大
《保护办法》第五条联动机制规定街道办事处、镇人民政府为日常巡查、现场保护的主体。不少街道干部认为，街道办没权没人没专业，恐怕没人会听他们的，导致保护流于形式。
越秀区一位长期关注历史文化保护的街道干部说，联动机制固然好，但是最终放到街道办不是很合适。街道办实际没这个人力物力，也没什么权力，而且专业知识不够，谁会听你的？
他建议，联动机制应该发动全社会来参与保护，让更多的社会文化保护团体、爱好者和居民参与。否则保来保去，结果是街道办成了保护主体，肯定是保护不好的。举例说，如果开发一个地块，街道办和发展商关系好，发现了值得保护的建筑不出声怎么办？
荔湾区昌华街道办有关领导表示，《保护办法》第五条联动机制，最终将责任落实到街道办，确实感到压力太大，可能导致文化遗产保护不好而流于形式。他表示不知道《保护办法》为什么要把保护主体加给街道。
有街道则称难度不大
辖区内曾发生文化遗产线索在公示前被拆除事件的江海街道办事处副书记陈敏时则表示，若业主及街道都通知到位，执行联防机制困难不大。他分析道，列入线索的房子一般不多，落实防控的方法很多。首先要告知业主和街道办事处。然后由街道通知属地居委、城管执法队加强巡查。
“之前发生拆除文化遗产线索的事，因为业主和我们都不知道房屋列入线索了。如果通知到位，业主知情且想得通的话，一般不会乱来。”陈敏时说。
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27.11.2013 12:20
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