戴斌：旅游供给的公共决策与市场选择

　　 作者：戴斌，中国旅游研究院院长。本文系作者在东方讲坛·上海旅游讲坛上的专题演讲，演讲标题为《旅游供给的公共决策与市场选择》。

　　旅游供给侧改革，一来这个涉及宏观经济的显话题，二来旅游供给的规模、结构和品质也有不少问题。我思考再三，还是选择了现在这个题目，先聊聊旅游供给是由什么决定的，现在的旅游供给究竟有什么问题。很多时候，把问题和原因搞清楚了，结合旅情、市情对照对照，以上海旅游系统同志们的视野、格局和才能，解决问题的对策自然也就不言自明了。

　　 一、市场主体是旅游供给质量的决定因素

　　游客在目的地，特别是在都市旅游目的地的日常消费活动，主要依赖于航空公司、旅行社（地接社）、酒店（星级饭店）、景区（A级景区）、主题公园等商业机构进行的。在团队为主要组织方式的商业环境和政府主导的认知语境中，这些主要为游客服务的市场主体被称为旅游企业。政府通过公共投资或者向社会投资发放牌照，并辅以定期和专项检查等方式，来调节旅游企业，进而调节旅游供给的规模、结构和品质。

　　问题在于：随着旅游市场的不断增长和游客消费行为的日渐变化，无论是政府旅游行政主管部门还是广义的政府都无法以其有限的理性穷尽无限的决策信息，并实时保证供给与需求的实时均衡。怎么办？只能把充满风险与不确定性的 商业行为从政府那里剥离出来，交给市场去选择和决策。这个观点，经过20世纪20年代开始的米塞斯、哈耶克与兰格两大阵营关于计划经济可行性大论战，已经形成不同经济学派的理论公约数。这么掉书袋可能远了些，那么就回顾一下我国上个世纪90年代初期和中期，理论界和政策研究部门关于建立社会主义市场经济的 大讨论，以及十三届三中全会决议。自那以后，建立市场经济体制，更好地发挥市场主体，特别是民营投资和社会化市场主体的作用就逐渐成为社会常识。有兴趣的同志可以跳出旅游的小圈子，从经济思想史和社会演化的角度再想想这些观点和命题。

　　“祖国山河美不美，全靠导游一张嘴”，在入境市场和团队组织方式为主的观光旅游时期，这句话是正确的。从历史上看，我国改革开放后到国民旅游兴起来的这一 段时间，旅游供给最先就是围绕旅行社和导游人员准入资格的放开展开的。也就是先解决那么多外国人、港澳台同胞和海外华侨进来后“谁来接待”的问题，随着整 体上市场化取向的改革进程，旅行社完全具备了企业的性质和市场主体地位，事实上也明确了“国家招徕、企业接待”的现实答案。在之后解决宾馆酒店、旅游大 巴、游客娱乐等供给短缺时，基本上也遵循了这个模式。 需要说明是，在消费需求既定、旅游产业边界清晰和社会资源依托不足的情况下，这个渐次展开的历史进程和逻辑进程是由政府，具体地讲是由政府旅游行政主管部门主导的。比如设立旅行社，就需要旅游局和工商局的双重核准，核准的依据除了注册资金、质量保证金、办公面积等量化指标外，还有“适应旅游市场发展的需 要”等人为调整的条款。酒店类型和服务质量的高低也是由国家和地方旅游局根据国家标准进行核定和背书的，甚至还有专门的娱乐指导部门。在“穷人请客”的时 代，无论是资源、信息还是人才，市场主体与行政主体都是不可同日而语。因此，采用政府主导、适度超前的发展模式，以及相应的产业促进体系和监管方式应当是 历史 的选择，也是有效的。

　　随着旅游消费需求的增长和各级各类市场主体的增长，旅游供给的规模、结构和服务质量开始溢出了行政主导的边界。这里面有个从量变到质变的过程。伴随着20 世纪末国民旅游的兴起，上海的旅业家王正华先生和他的春秋旅行社，开始思考如何用现代商业思想和TQC（全面质量管理）、分、子公司网络等科学管理方法来 提升服务品质。就在同一时期的上海，携程旅行网并购了现代商务运通，走向利用互联网为商务散客提供出行服务的创业之路。加上锦江国际创设的锦江之星经济型 酒店品牌等创业创新活动，可以说，上海在旅游供给质量的决定主体从行政转向市场的进程中，扮演了城市地标和里程碑的角色。自那时起，从上海到北京、广州、深圳、重庆、武汉、大连，到全国；从旅行社到旅行服务业，从星级饭店到旅游住宿业，从旅游大巴到旅行交通业……一个市场主体决定旅游供给质量的时代不可逆转地到来了。

　　 二、商业环境是旅游供给潜力的约束条件

　　我们刚刚认识到市场主体对于旅游供给质量的决定性作用，甚至行政主体还没完全适应这一时代变迁，上海等经济发达和国际化程度相对较高的城市就开始思考商业环境对旅游供给和目的地发展体系的决定作用了。

　　从消费需求的基本面来看，我国旅游经济运行的大众化特征越来越明显，也就是总理在今年的政府工作报告中所指出的，我们“正在迎来一个大众旅游的新时代”。 对这个论断我们可以从如下几个方面理解：

　　一是国民大众的旅游休闲消费越来越成为需求侧的市场基础。2015年的国民出游率达到了3次，意味着旅游已经进入 了老百姓的日常生活选项，意味着我们已经迈进了旅游发达国家的门槛。

　　二是由于不存在语言文化的明显差异和旅行证件方面的障碍，游客进入旅游目的地以后，更 加倾向于进入当地居民的公共生活和日常生活空间。人们到访上海，固然要去迪士尼、东方明珠塔，可是更喜欢去南京路、东方新天地、田字坊、现代艺术馆，甚至 人民公园的相亲场面都会成为游客对上海的温情记忆。

　　三是对异地生活方式的体验更加倾向于使用那些原本面向本地人生活和当地玩乐的公共设施和商业服务。我们会搭乘四通八达的地铁、出租车和网络约车来完成空间位移，会使用百度地图和大众点评去发现周边的美食，会去八佰伴和城隍庙去挑选富有上海特色的时装、珠宝和大白兔奶糖。这种分散、随机和碎片化的消费模式，事实上终结了旅游企业对旅游供给的单一话语权和质量决定权。与此同时，商业环境在旅游供给和目的地发展体系的决定性作用开始浮出水面。

　　与大众旅游同时来临的还有“大众创业、万众创新”。在资本、技术、知识、人才，以及共享经济等新型商业模式的共同驱动下，特别是互联网的广泛应用和现实影 响，市场主体的创业创新进程空前加速。去年四月份，我把近年来这方面的专题演讲汇集成册，名为《创业照耀旅游的星空》，发行量还不错。现在看来还是狭窄了 些，尚需要从创业的社会大环境和改革开放以来的历史去审视，才可能对这一波创业创新的潮流及其对旅游业的影响看得更清楚。改革开放之初就有了第一次创业潮，“个体户”的数量1982年才有80万户，到1985年就猛增到了1171万户。还有乡镇企业和国企改革，算是第一次用事实否决了日本管理学家小宫隆 太郞“中国没有企业”的论断。像海尔、联想、用友，还有华为，都是那个时代培育起来的企业。1993年中央正式确定要建立社会主义市场经济体制，1999 年中国加入WTO（世界贸易组织）和互联网经济的崛起，则引发了第二和第三次创业潮，产生了BAT和携程这样影响生产生活各个方面的互联网企业。

　　2013 年以来，十八大提出了经济新常态，一个以创业为职业的商业阶层起来了。据国家工商总局数据显示，截至2016年5月底，全国的企业数是1959.4万户。 其中，自2015年3月初正式开始实施商事登记制度改革到今年5月底，新登记的企业就有485.4万户，每天新登记注册企业1.06万户，平均每分钟会诞 生7家公司。与前三轮相比，这一轮创业群体明显呈现出海归、高知、高技术和精英化的特点。 创业创新者在推动所在地区商业环境完善的同时，进一步加快了包括旅游在内的供给侧改革的话语体系从行政主体向市场主体，从旅游企业向整体商业环境的转移进程。

　　中国旅游研究院每个季度都有开展旅游经济运行监测与预警分析、全国游客满意度调查两个常规性项目。 从积累下来的30多个季度的历史数据来看，包括上海在内的长三角城市群，无论是游客到访数量、旅游收入、旅游投资等经济发展指标，还是游客满意度等质量评 价指标，都远远高于拥有“世界第八奇迹”的西安、“山水甲天下”的桂林、“归来不看岳”的黄山。为什么？市场主体的活力和商业环境的完善程度应该是很有效 的解释变量。只要我们承认“旅游是异地的生活方式”这一理论出发点，承认无论是对日常生活的覆盖度，还是从供给的效率和服务的品质，如下的结论就会不言自明：在自然和历史资源既定的情况下，旅游目的地的竞争力与市场主体的活跃度和商业环境的完善度正相关；在休闲和散客时代，旅游目的地的市场主体和商业环境 已经成为吸引游客到访问的独立因素，其重要性已经超越了传统的自然和历史人文资源；作为主客共享的生活空间，旅游目的地竞争力必须在一个更加开放的，而不 是封闭的经济社会发展体系中才能看得更清楚。事实上，因为行政管制的需要和企业形象的固化，更多时候是我们一厢情愿而构建起来的旅游产业边界正在趋于消 失。现实的世界只有“为旅游者服务的企业”，而不再有“旅游企业”，在去年年底的中国旅游产业发展论坛上，我们明确提出了“旅游商业共同体”的概念，就是 想要从理论上回应这一现实的变化。否则，理论建设的满足和改革思想的混乱很可能带来旅游实践的盲目，或者陷入每个群体都在自说自话，而别人却没有实感。

　　 三、把市场主体发育和商业环境完善摆到更加突出的位置上来

　　如前所述，商业环境和市场主体的创新力已经成为旅游目的地竞争的现实因素，而且随着时代的演化，其权重系数在都市旅游发展体系中的作用还会相应地增加。在这一大时代和大变革面前，我们非得有大视野和大格局不可。大视野和大格局首先就是处理好旅游领域中政府与市场的关系，要有与时代相适应的革命性的提法，而不是简单地在“政府主导”和“市场主体”之间搞平衡。

　　我们敢于不敢于承认消费主体和市场主体有时会走到行政主体的前面？愿意不愿意开放旅游产业的边界，让旅游资源为多元投资主体有效率地利用，让更多市场化的 专业机构为游客服务？能够不能够切实把总书记在纪念建党95周年“不忘初心，继续前进”落到我们的具体工作中，以极大的政治智慧和改革勇气重构大众旅游新时代和大众创业、万众创新的新时期领导力？这些都是摆在全体旅游人面前的现实课题。也只有以通过理论探索的勇气和产业实践的智慧，把这些问号变成了句号， “让市场发挥决定作用”和“更好地发挥政府的作用”才可能真在旅游领域成为现实。

　　 事实上，不管我们承认不承认，市场主体已经很多方面走在我们的前面了 。 当大数据、共享经济的思想还停留在智库的研究成果，当跨界、融合、工业4.0还只是专题学习班上的概念时，企业早已经通过试错机制把共享经济、新媒体、新 技术培育成为新的业务增长点了。上个月，在江浙沪在线旅游企业专题调研时，我注意到携程、同程、途牛和春秋几家旅行社开始重新评估跟团游的经典价值，也敏锐地把握住了铁道部撤销和铁路总公司组建的市场机遇，快速把火车票特别是高铁票代理做得风生水起，俨然已成公司的战略增长点。还有婚礼的旅行拍摄、差旅管 理、会议承办，还有融合现场音乐、主题餐饮、休闲体育的周边游活动等，也在从市场导入转到定型量产的阶段。

　　我们可以去公司的现场看看，已经无法再用互联 网+旅游去定义他们了：上万名员工，基本上都是大学毕业，一半左右的人在那里写代码、搞研发，数据驱动型成长战略真实地体现在公司的日常经营和管理行为 中。在共享经济领域，途家网只用了短短几年的时间就成了估值十多亿美元的独角兽公司。如果从拥有客房间数来看，它实际上已经是我国最大的酒店集团。最近半个月，不断有创业者和企业家跟我谈网红、直播、VR、IP等场景革命在旅游领域中的商业化应用。在互联网加速融入日常生活的今天，大数据和移动互联网、物联网的商业功能正在从下游的渠道创新，不断向上游的研发创新和商业模式创新转移。不知道同志们怎么看这些现象，我反正是一想就睡不着觉啊：做为一名旅游专业智库的领导者，指不定哪天一觉醒来就听不懂市场主体在说什么喽。

　　 事实上，不管我们愿意不愿意，旅游产业的边界都已经开放了 。 途牛的CEO于敦德告诉我，合并后新美大（美团+大众点评）的酒店预订量已经位居行业第二了。这说明那些服务本地人休闲消费的新业态在掌握了消费流量入口 后，很容易成为新的旅行服务商。在旅行交通领域，像滴滴、神州这样的网络约车平台，最初主要是针对本地人出行需求的，现在游客使用的越来越多。等它们积累 了足够多的用户流量，为用户提供更多的吃、住、行、娱、学等异地生活体验就成为自然而然的选择。我们还要关注酒店、航空、银行、保险、电信等商业机构，甚 至水、电、气、暖和道路、气象、公安等公共服务机构已经积累了大量的用户数据，更不用说BAT这样的互联网巨头了，都已经拥有并可以使用大数据为游客服 务。一旦数据驱动成为旅游经济体系中泛在化、现象级的事件，传统意义上的旅游产业边界很可能会完全消失。客观地讲，旅游行政主管部门，包括一些大型的旅游 集团对此还没有清醒的认识。

　　 事实上，不管我们做到什么程度，旅游行政管理体制都需要切实地改革了 。 市场主体走在前面了，产业边界开放了，旅游行政主管部门就会面临倒逼改革的现实压力。怎么办？一方面，要认识到创新、共享和开放是好事情，我们要适应行政 主体、市场主体、消费主体互促互进的新常态，不再谋求全时段、全地域、全覆盖的绝对领导权，顺势而为，把市场主体和商业环境摆到一个更好的位置上来。另一 方面，要善于用旅游大数据和宏观信息去引导市场，主动调控旅游经济的运行周期，要在宣传推广、投资与发展规划、产业促进和行业监管等领域优化人才队伍，创 新工作手段，不断提升专业化水准。更要有前瞻性的危机意识，比如导游体制改革，就不仅是自由执业，还有自由准入的问题。这个问题搞不好，旅游行政主管部门 在可以预见的将来，很可能会遇到交通部关于网络约车平台合法化问题怎么表态都不知道的尴尬局面。

　　政府与市场的关系搞好了，旅游供给的规模增长、结构平衡和品质提升的问题也就好解决了。无非是我们少一些傲慢与偏见，承认市场的力量，让市场主体多发挥些 作用。对于供给结构性过剩的传统旅游企业，鼓励它们加大创新研发的同时，多去满足本地市民的休闲需求；对于供给结构性不足的新型市场主体，关于借用日渐完 善的商业环境，允许更多面向本地人休闲玩乐的企业为游客提供灵活多样的产品和服务。说到这里，我想起上个月成功开园的上海迪士尼主题乐园，市场推广和销售 政策如何制订？现场这么大规模的游客如何组织？车辆是如何有效管理？当然需要公司一流的运筹规划以及各类执法和管理人员的辛勤工作，但是其背后一定有大量 的信息网络建设和市场分包体系做支撑。

　　最后，我想就新时期的都市旅游发展理念和市场推广机构改革，谈些初步的想法，也是对上海的期待。

　　上海已经是国际化大都市了，在旅游发展理念和旅游供给的公共决策和市场选择等方面，就应当有相应的国际范儿。所谓的国际范儿不是与境内的城市比，而是与东 京、巴黎、纽约、伦敦、法兰克福、香港、台北等一流的城市比。比旅游形象的时尚性、比进出与中转的便利性、比游客的获得感、比都市休闲设施和度假产品的丰 富程度。总之，对上海来说，不是哪一个5A级景区，不是哪一件具体的商品，而是有“腔调”的生活，或者说Shanghai Style，才是都市旅游的最大的吸引物，旅游系统的同志们得把这股劲儿做足了。应该说这并不是件弄个形象设计、加两句朗朗上口的宣传口号那么简单的事 情。全国32个省（自治区、直辖市）、660余座城市，甚至几千个县，都在试图通过提口号、做广告、办活动来建构自己独特的旅游形象，有几个是从市场中 来，到市场中去，并能够为老百姓记得住并心向往之的呢？

　　上海是开放的，也是包容的，每天常住的非户籍人口超过一千万，还不包容？在此基础上，还需要吸引更多的入境客源。目前，入境旅游正在走出前几年的平台期， 已经连续实现了16个月的正增长了。如何更加有效地发挥旅游公共部门的职能，推动入境旅游保持增长的势头，是国家和地方都需要重点考虑的主题。上海能不能 率先启动旅游宣传推广的专业化和都市旅游营销的市场化改革，为全国旅游系统起到示范效应？我看可以适时引进市场化的专业机构，通过政府和业界分担成本的方 式，购买并监测“上海旅游推广中心”的专业服务。这条路子如果走通了，行政主体对市场主体的影响力自然而然就重新建立起来了。

　　在发展旅游的方式上，如何更好地发挥广义政府，而不是政府旅游行政主管部门的公共决策职能？如何让锦江、春秋、携程、景域、迪士尼、海昌这样典型的旅游企业，以及电信、银行、租车、餐饮、文化艺术等广义的市场主体发挥决定性作用，而不是总想着什么事都是政府挺在前面？如何把世界一流的商业环境转化为现实的 旅游供给力，而不是总想着自己的那一亩三分地？诸如此类的问题，相信上海的探索会对全国旅游业都有启示意义的。

　　“在社会演进中，没有什么东西是不可避免的，使其成为不可避免的，是思想”。这是我经常阅读的经济学家F·哈耶克说的，与上海旅游业界的同志们共勉。

　　谢谢大家！     

　　 来源：中国旅游研究院

责任编辑：刘国良