新《立法法》亮点多多，贵在落实

　　刘武俊

　　3月18日新华社受权全文发布修改后的《中华人民共和国立法法》，新《立法法》揭开了庐山真面目，并且已经进入实施阶段。这是《立法法》实施15年来首次修改，成为我国立法史上新的里程碑，也是迈向良法之治的里程碑。可以预言，随着修改后的新《立法法》的实施，将进一步推进立法的民主化和科学化进程，“拍脑袋”式随意立法、立法的部门化倾向等突出问题将在一定程度上得到有效遏制。

　　新《立法法》助力良法善治

　　众所周知，法治的本意就是良法善治，只有良法才有善治。一部科学、民主的《立法法》是实现良法可依的重要保障。《立法法》是规范国家整个立法活动的根本依据，是规范立法工作的基本法。《立法法》的修改是改革和发展的迫切需要，推动改革发展、化解社会矛盾、完善立法制度、提高立法质量，都对修改《立法法》提出了迫切要求。规范行政权力运行也迫切需要修改《立法法》。一些地方行政管理部门突然发布通告，住房限购、车辆限行，让人措手不及；一些地方和部门法规规章相互“打架”，让人无所适从。

　　作为中国特色社会主义法律体系中起“支架”作用的重要法律，作为规范立法行为的基本法，《立法法》的大修备受社会关注，特别是地方规章不得减损公民权利、政府如何收税须人大立法决定、赋予设区的市地方立法权等成为本次修改的亮点。诸如，政府突然发布限购房、限购车或者车辆限行的命令，法规规章相互“打架”等咄咄怪事，可能会随着《立法法》的修订而改变。

　　税收法定入法“一波三折”

　　税收法定原则“一波三折”后终于正式入法。《立法法》第八条第六项明确税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度必须制定法律。“税收法定”特别是税率法定在《立法法》修法过程中，经历了一些曲折。本来《立法法》二审稿规定“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。3月8日，《立法法》修正案三审稿第八条中关于税收法定条款发生了变化，简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律，而“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四个内容被删除。

　　3月11日，全国人大法律委员会召开全体会议。根据各代表团的审议意见，全国人大法律委员会拟将税种的设立、税率的确定写入《立法法》修正案，将三审稿中的该项表述再次修改为：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。最后，全国人大法律委员会的建议被采纳。

　　税收法定是现代法治国家的基本原则，是指税收只能由全国人大及其常委会制定的法律规定，行政法规、地方性法规和规章均不得新设或改变税种开征、停征和税收征收管理等基本制度。但目前我国大多数的税不是由法律，而是由法规规定的，有些重要税收事项甚至是由规章规定的。目前我国税收有18种，其中除了个人所得税、企业所得税以及近年修订的车船税这屈指可数的3个税种是由全国人大立法征收的之外，其他全部都是国务院颁布的征税条例和暂行条例。换言之，我国绝大部分税收的开征，都不是由全国人大立法决定的，而主要是授权国务院独自决定。以行政法规的方式征税，其实就意味着征税是由政府单方面说了算的，其弊端多多。落实税收法定原则，就要收回税收立法权，把税收的权力关进法律的笼子里。

　　税收法定原则贵在落实。总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。现在存在大量的税收授权立法，其主要依据是1984年全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》和1985年全国人大做出的另一项更广泛的授权。1984年的授权决定已经废止，1985年的授权决定因为还涉及税收立法之外的其他事项，目前不便废止，但按照落实税收法定原则的要求，应当在2020年之前废止。

　　将政府的“任性”关进笼子

　　限行限购行政手段将不能“任性”。各地出台的各种机动车限号、限购政策，今后有望得到规范。新《立法法》规定，国务院部门和地方政府制定任何规章，只要没有上位法律、法规依据的，不能减损公民权利，也不能随意增加公民的义务。这意味着一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。

　　长期以来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定地方性法规，但却仅仅制定了地方政府规章。一些地方随意出台限购、限行、限贷等行政手段，对公民权利造成侵犯、僭越的事情，恣意减损公民的权利或增加其义务。以不少城市实施的汽车限行为例，从《民法》和《物权法》角度来看，公民对汽车拥有所有权，也就是拥有对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。限行一旦常态化，公民汽车的使用权肯定会受到影响，汽车的使用实际上被强制性“贬值”，限行常态化的确有侵犯公民财产权之嫌。同理，随意出台汽车限购令也有侵犯公民权益之嫌。将政府的“任性”关进地方性法规的笼子里，用依法行政的原则驯服政府决策的“任性”，把政府决策真正纳入依法行政的轨道。

　　地方立法权下放

　　下放地方立法权。将以前仅有“较大的市”独享的地方立法权下放给所有“设区的市”，拥有地方立法权的城市明显扩容，这是草案备受关注的亮点之一。235个设区市有望新增立法权。目前，在全国284个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的共计235个。赋予“设区的市”地方立法权，有利于在中央的领导统一下充分发挥地方的主动性和积极性。

　　严控授权立法防止越权立法

　　严控授权立法。在对地方立法“放权”同时，新《立法法》对授权立法给出更为严格的规定。如授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过5年；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定等。有必要对授权立法严格规范，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并对被授权机关不当的授权立法行为及时纠正。《立法法》草案规定，授权决定应明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等，同时规定“授权的期限不得超过五年”。

　　修改后的新《立法法》有望遏制政府的“任性”，也是打造法律体系升级版的重要引擎。有关部门应当以新《立法法》的颁布为契机，加大新《立法法》的宣传力度，同时狠抓新《立法法》的实施，真正发挥《立法法》助力良法善治的功效。