海南救灾乱象频受争议：备灾水平体现救灾能力

“三伏天，给气温超过30摄氏度的南方灾区送棉被，不知该囧的是谁？”当琼粤桂滇等省(区)正在和台风“威马逊”抗争时，一场有关究竟该给灾区送什么救灾物资的争论也在进行。

7月20日上午，中国红十字会总会调拨存储在广东省广州市备灾中心的2000床棉被运往台风灾区。当天下午，有媒体质疑：安置点的群众需要的是凉席、毛巾被，棉被肯定用不上。数十万受灾群众在高温炎热、水电中断的情况下等待应急救助，灾区现在急需供水。

对此，广东省红十字会解释称，救灾物资的需求是由灾区工作人员上报来的。

7月20日晚，中国红十字会总会赈济救护部副部长杨绪生接受媒体采访时表示，发放棉被是我国救灾的传统，棉被能铺能盖，用途广泛。

红十字会棉被风波尚未平息，7月21日，海南省民政厅购买并发放给文昌市受灾民众的面包中被发现有霉变的。尽管随后海南省民政厅向受灾民众致歉，并将剩余食品封存，承诺将调查清楚，追究责任，但公众的追问并未停止。

救灾仍在继续，值得思考的是：在我国这个自然灾害频发的国家，救灾物资的储备、发放应该遵循哪些规则；未雨绸缪的备灾工作应该如何进行？

备灾中心储备哪些物资谁来决定

“棉被只是红十字会系统调拨给琼粤桂三省区救灾物资的一部分。”7月21日中午，正在海南省海口市参与救灾的杨绪生在电话里告诉中国青年报记者。

杨绪生说，截至目前，通过红十字会系统给粤琼桂三省区发放的救灾物资，除了棉被外，还有单帐篷、家庭包等，同时下拨紧急备用金5万元，用于支持广西壮族自治区当地红会采购大米等日常救灾物资。

“目前，我国31个省区市除了海南省，当地红十字会都建设有救灾备灾中心，都有救灾物资储备仓库，全国还有六大区域性救灾备灾中心。”杨绪生介绍说。

30个救灾物资储备仓库的面积、存储的救灾物资品种是否都一样？杨绪生告诉中国青年报记者：“存在一些差异，存储物资的种类由当地红十字会结合本地灾害特点和救灾需要采购、配置，同时也要为下次灾害做准备。”

“全国各地的储备仓库里，棉帐篷、单帐篷和厚薄不一的棉被是必备的救灾物资。近几年来，每年国家财政拨付给红十字会总会的5000万元用于备灾救灾彩票公益金中，总会要拿出一半资金购买单棉帐篷和棉被，发放给各地红会，存储在救灾物资储备仓库里。”杨绪生说。

《红十字会突发公共事件救援救助预案》中规定，在条件允许的情况下，要储存一定数量的救灾物资，这些物资中，第一项是帐篷，第二项就是棉被。

中国红十字会总会制定了灾情发生后四级响应预案，四级响应时发放20万~50万元的物资，三级为50万~100万元，二级为100万~200万元，一级为200万元以上。灾害发生地一级一级上报灾情需求，24小时内需发出首期报告，一般用报表报告，紧急情况下可用电话上报。

根据中国红十字会的《自然灾害和突发事件救助规则》，各级红会在调拨、存储救灾物资时都要填写《中国红十字会救灾工作报表》，其中第一张表中就要求填写救助需求，并具体到品名、型号、数量以及预计受益人数等。

杨绪生告诉本报记者，红十字会作为政府在救灾工作中的助手，在各种自然灾害的应急响应和紧急救援、转移安置阶段，工作的宗旨是保证人的生命健康安全，“所以各种救灾物资的采购、储存、调拨、发放，都要遵循首先解决受灾民众的安置、基本生活问题这一规则。”

除了采购帐篷和棉被，总会还要采购一些大米，给各地红会。

除了这些救灾物资，全国各地红会的救灾物资储备仓库里大都存有家庭包，“近几年各地救灾物资储备仓库存储的家庭包大多是港澳台三地的红十字会和一些企业的捐赠。”

“家庭包对于灾区非常实用，由于海南省没有红十字会兴建的救灾备灾中心，广东、广西的救灾物资储备仓库目前没有储备家庭包，发放给海南灾区的2500个家庭包、给广东灾区的1500个家庭包都是从福建红十字会备灾仓库里调拨的，给广西灾区的1000个家庭包是从云南红十字会备灾仓库里调拨的。”

杨绪生介绍说，这批家庭包每个价值390元，包括：毛毯1条、塑料席子1张、蚊帐1顶、T恤2件、雨衣2件、毛巾3条、内裤男女各2条、袜子男女各2双，拖鞋2双、碗筷勺子3套、卫生纸2卷、卫生巾1包，牙膏1支，香皂2块，洗衣皂2块，牙刷3支，衣架3个、塑料夹子10个，针线包1个，指甲钳1个，家庭医用箱1个，圆珠笔2支，笔记本2个，手摇手电筒1个。

据介绍，海南省红十字会和海南航空公司有合作协议，救灾物资的运输一律优先、免费运输，从福州调拨的2500个家庭包都是由海南航空公司免费运输到海口市的。

为何全国只有海南省没有当地红十字会兴建的救灾备灾中心？杨绪生解释说，海南省对于兴建救灾备灾中心有想法、有迫切要求，但是目前资金来源没有解决。

除了一些常规通用的救灾物资调拨和发放，各地红十字会在自然灾害发生后的转移安置受灾民众阶段，都会使用紧急备用金和一些企业捐赠的资金就地购买饮用水、方便食品、粮食和一些生活用品发放到灾区。

“这时候，就不能走国家规定的救灾物资政府采购既定程序了，那需要20天的公示期，时间上根本来不及，我们就征求当地红十字会的意见，征得捐赠人的同意，就地就近采购。”杨绪生说。

我国救灾物资储备体系尚存在诸多问题

此次棉被风波，促使公众不得不追问：目前我国的救灾物资储备体系建设状况如何？当地震、暴雨洪涝灾害袭来时，是否有足够的能力应对？

7月21日下午，民政部救灾司负责人在回复中国青年报记者有关我国救灾物资储备体制建设情况的采访时表示，经过十多年时间初步建立起的我国救灾物资储备体系在汶川地震、玉树地震、芦山地震等重特大自然灾害应对中发挥了明显作用，有力支持了抗灾救灾工作，较好保障了受灾群众的基本生活。

但是从近年的救灾实践看，与现阶段救灾需要和群众期待相比，救灾物资存在储备不足、方式单一、品种不够丰富、布局不够合理、管理落后等问题，同时，市场在救灾物资储备中发挥的作用还比较薄弱，全社会参与减灾救灾的认识和协同性还有待进一步提高。

这位负责人介绍说，建立救灾物资储备，是有效应对突发自然灾害、保障受灾群众基本生活的根本措施。上世纪90年代末，民政部与财政部开始探索建立我国的救灾物资储备制度，十多年来，在各方重视和积极努力下，全国救灾物资储备体系建设取得明显进步。

在储备布局上，按照《国家综合防灾减灾规划(2011～2015年)》中“自然灾害发生12小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助”的基本要求，民政部在北京、成都、拉萨等18个城市设立中央救灾物资储备库点，多数多灾易灾的县都设立了救灾物资储备库点，全国救灾物资储备网络基本形成。

在物资品种上，各级民政部门按照保障受灾群众“有安全住所、有饭吃、有衣穿、有洁净水喝”的要求进行储备。中央救灾物资储备库主要存储生产周期长、通用性较强的物资，目前包括帐篷类、被服类、装具类3大类14个品种，包括帐篷、棉衣被、睡袋、折叠床、场地照明灯等，其中帐篷根据不同需要，又分单棉两类以及12平方米、36平方米、60平方米等不同大小类型。各地主要存储保质期短、符合当地灾害特点的物资，而且根据当地经济发展水平和灾害特点不断扩充储备物资品种。如内蒙古自治区储备有蒙古包，南方多个省市储备了毛巾被和夹克衫，多数基层民政部门通过协议储备等形式保障灾后食品、水等物资的应急供应。

在储备调运管理方面，近年来，国家先后制定出台了《自然灾害救助条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《中央救灾物资储备管理办法》、《中央救灾物资储备库管理暂行办法》等法规制度，各级民政部门和财政、发展改革、交通运输等部门及军队初步建立起救灾物资定期储备、大灾后应急补充储备、部门协同配合、军地应急联动、省际间应急援助等机制，保证了救灾物资应急调运工作的高效运行。

按照救灾工作“分级负责，属地管理为主”的原则，灾害发生后，受灾省区一般先动用本省区救灾储备物资，在本省区储备物资全部使用仍然不足的情况下，可申请调拨中央救灾储备物资给予支持。此外，发生特别重大自然灾害后，由社会各界广泛参与的社会捐赠也为政府物资储备提供了有效补充。

这位负责人表示，为进一步促进我国救灾物资储备的发展，民政部目前正在制定《国家自然灾害救助物资储备规划》。希望通过规划的制定实施，进一步健全救灾物资管理相应政策法规，按照“适度储备、有效预防”的原则，科学测算储备物资的品种和规模，明确中央和地方的分级储备数量，建成覆盖全国、突出重点、因地制宜、统筹兼顾的全国救灾物资储备布局，构建多元参与储备的救灾物资储备体系，建立上下协同、标准统一、覆盖全国的物资储备网络管理平台，不断提高灾害应急救助水平，有效保障受灾群众基本生活。

备灾水平决定救灾能力

救灾还在持续，可以预见，备灾工作也将会持续展开，如何确保备灾工作能够防患于未然？

卓明灾害信息服务中心是一家从事救灾信息整理、分析、研判的民间组织，负责人郝南曾经作为志愿者参与过汶川地震、芦山地震的救援，在他看来，此次红十字会因为救灾物资的发放遭受质疑，说明目前我国救灾物资的管理还比较粗放。救灾物资需要一些常规的、通用的，比如帐篷、棉被等物资，同时也要有差异。当然，这对救灾物资的管理会是不小考验。

在郝南看来，灾前阶段的减灾、防灾、备灾工作可能产生的效果，比灾后去救助要好得多，“如果做得好、做得专业，会大大提升救灾能力”。

郝南认为，具体到救灾物资的储备和发放上，应该充分考虑到地区的地理环境、气候差异和自然灾害发生的不同季节，以及带给受灾民众的不同影响等因素，“如果棉被可以作为最常规通用的救灾物资，那最好能够做到有所区分，三斤重的棉被和五斤重的棉被产生的救灾效果一定是不一样的。其实，在亚热带地区，应对台风暴雨灾害，应该更多地储备毯子作为常规救灾物资，比如，在菲律宾，遇到类似威马逊这样的台风，政府发给受灾民众最多的就是毯子。”

据媒体报道，海南省三亚市红十字救援队队长表示，这次发放的棉被并不是很厚的，是薄棉被，灾区还是很需要的。

“这也是一种备灾能力提高的表现，汶川地震之后，折叠床、彩条布等物资都已经进入救灾物资政府采购清单里，在很多受到强台风影响的灾区，彩条布能够用来覆盖庄稼，减少农作物的损失”。

“这些都会考验政府或是参与救灾的民间组织的管理能力和专业化水平，救灾物资种类越多、型号越多，价格就越会有差异，采购、存储、管理、运输、发放的成本都会增加不少”。

除了大量存储常规救灾物资，郝南还建议，一些自然灾害多发地区的民政部门和红十字会系统应该和当地或者就近地区一些生产救灾物资的企业、大型超市、物流、运输企业签订合作协议，一有灾害发生，立即准备相关救灾物资运往灾区。

国家减灾委员会专家委员会副秘书长陈建英表示，目前对于受威马逊影响的地区的救灾工作还处于紧急救援和转移安置阶段，救灾工作能否取得良好效果，在灾害发生时，救援队伍、指挥平台、应急预案、救灾物资等方面都能及时启动。“从目前来看，还不错，但是在能够做到的范围内，救灾物资的发放还是要尽量精细化、差异化”。(记者 王亦君)