单独二孩政策明年初落地 或为全面二孩政策趟路
“单独二孩”政策明年初落地 或为实施“全面二孩”政策趟路子
作者：本报记者 唐红丽 毛莉
【核心提示】12月23日，十二届全国人大常委会第六次会议审议“单独二孩”决议草案。来自国家卫生和计划生育委员会的消息显示，从2014年第一季度开始，有关省、市、区将启动“单独二孩”政策。符合政策的夫妻只需一方户口所在地实施“单独二孩”政策，便可申请。
12月23日，十二届全国人大常委会第六次会议审议“单独二孩”决议草案。来自国家卫生和计划生育委员会的消息显示，从2014年第一季度开始，有关省、市、区将启动“单独二孩”政策。符合政策的夫妻只需一方户口所在地实施“单独二孩”政策，便可申请。
此次计划生育政策调整引发社会各界广泛关注。而“单独二孩”能否解决我国当前及未来所面临的人口老龄化、出生性别比升高、劳动力人口数量下降等问题？该不该立刻开放“全面二孩”政策？“单独二孩”政策在复杂的人口形势下能否稳定落地？有没有必要为将来的“全面二孩”政策预留端口？上述问题在人口学界引发热烈讨论。
“单独二孩”呼应计生政策的承诺
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。这一决策从顶层设计层面确定实施“单独二孩”政策。
20世纪80年代，以独生子女政策为核心的计划生育政策成为中国基本国策，“只生一个好”不仅是随处可见的宣传标语，更是不可僭越的政策红线。政策施行期间，仅在极小范围内允许生育二胎。因此，很多人认为，计划生育政策实质上就是“独生子女”政策。30多年来，该政策为遏制我国人口过快增长发挥了重要作用，由此积累的独生子女家庭有上亿个。
“实施‘只生一个’的生育政策应该以多长时间为限？”中国社会科学院学部委员田雪原作为最初制定该政策的直接参与者，他回忆道，当时达成的共识主要是控制一代人的生育率。
“因为控制住一代人的生育率，也就控制了下一代做父母的人口数量。此举既可有效控制人口增长，又能让人口老龄化、劳动力短缺等问题不致过于严重。”田雪原说，当时提倡一对夫妇只生一个孩子，不是永久之计，也不是搞三年五载的权宜之计。
“到了2005年，也就是政策实施25年时，我有点着急了。2009年，我就再也坐不住了。我认为生育政策必须调整。调整不是心血来潮，而是要回到1980年中央发出‘一对夫妇生育一个孩子’号召时的设想初衷。”田雪原表示，此次“单独二孩”政策的实施，实质上是对30多年前我国制定的计划生育政策承诺的呼应。
事实上，早在2007年，当时的国家人口计生委已委托数家研究机构就我国的人口生育状况展开广泛调研；2010年的全国第六次人口普查数据为人口政策的调整提供了依据。
以调研和普查数据为基础，专家学者还运用人口预测的前沿技术进行大量数据验算和政策模拟。“单独二孩”政策制定直接参与者、中国人民大学人口与发展研究中心主任翟振武认为，政策模拟和预测表明，政策实施后，每年新增出生人口在100多万至200多万之间，在可承受范围内，不会对经济社会发展和公共服务产生大的震荡和冲击。
“单独二孩”恐难解复杂人口问题
“单独二孩”政策将很快实施的消息一经报道，在学术界引发强烈反响。学者们表示，这是我国生育政策放宽的一个重要信号；但也有学者认为，“单独二孩”政策不足以解决当前我国面临的一系列人口问题，应尽快实施更加宽松的“全面二孩”政策。
翟振武表示，从长期看，“二胎”政策是政策调整的方向和目标。但政策模拟显示，立即放开“二胎”生育，未来人口总量会突破15亿，并在政策施行后短期内形成人口出生的巨大高峰，不利于人口的长期均衡发展。而初步实施“单独二孩”政策则更加平稳、可控。
但也有学者认为这一观念过于保守。“这次放开的幅度很小”，北京大学社会学系教授郭志刚说，口子开得小可能是为了避免对人口变动产生影响。但郭志刚表示，这个政策不足以提高生育率。
“这个政策对人口总量、结构，特别是对人口迁移没有太大影响。”西安交通大学公共政策与管理学院人口与发展研究所所长李树茁认为，“单独二孩”是对人口政策的微调，是为未来的调整打基础、争取时间和空间。
南开大学人口与发展研究所教授原新认为，“单独二孩”政策改变不了我国当前复杂的人口现状。首先，到本世纪中叶，我国与印度仍是世界上仅有的拥有10亿以上人口的国家。其次，到本世纪中叶，我国老龄人口将增至4.5亿以上。放开“单独二孩”政策，大概能使那时的老龄化水平从34.2%降至32.9%。再次，出生人口性别比失衡难以改变。通过政策调整，性别比或许会有所下降，但效果不会明显。最后，劳动力人口数量走向下降的趋势不可避免，但未来欠缺的不是劳动力人口数量，而是劳动力人口质量。
“所有这些都是未来40年会集中爆发的人口问题。‘单独二孩’政策只能在一定程度上延缓这些问题的发生，但改变不了这些问题必将出现的趋势。”因此，原新表示，“单独二孩”政策只是一个过渡政策，最终会走向“全面二孩”。“第一步我们走得越平稳，实行‘全面二孩’政策就会越快。”
“应该看到，‘单独二孩’是改变我们以往生育政策的第一步，也是里程碑式的一步。尽管该政策对于人口老龄化、人口出生性别比、延续人口红利，可能不会有太大作用，但毕竟改变了我们过去30多年的生育政策观念。”北京大学社会学系教授陆杰华告诉记者。
鼓励生育或比控制生育更难
“单独二孩”作为一次生育政策调整，符合老百姓的利益，缓解了老百姓的生育意愿和生育政策之间的矛盾，是一件好事。但学者们更加关心如何解决政策落地过程中所要面临的实际问题。
《决定》提出，要促进人口长期均衡发展。怎么实现这个目标？原新指出，从“单独二孩”到“全面二孩”，政策层面可以做到，但人们生不生却是另外一个问题。
从世界各国的经验来看，人们的生育观念会随经济社会的快速发展而发生较大改变，生育意愿会不断降低。发达国家通过税收、福利、休假、劳动等多重政策鼓励生育，也未能提高人们的生育意愿。
对于有人提出“将来可能出现经济条件好的人不愿意生，而条件不好的人多生的情况”的担心，李树茁认为，“按照十八届三中全会对整体社会发展改革的要求来看，所有公共政策都要朝着公平、公正的方向转变。制定公共政策的出发点有两条很重要，一是尽可能保障人们拥有公平的机会；二是在同等机会的前提下，允许个体自由选择。如果政策出台达不到预期，可以通过别的手段调整。”
对于未来我国的人口战略，田雪原很早以前便提出和阐述了“三步走”的建议。他说，当前应该由过去以人口数量控制为重点调整到数量控制、素质提高、结构调整并重，进一步过渡到以素质提高和结构调整为主。具体的政策建议有三条：一是“双独生二”。全国不分城乡，夫妇双方均为独生子女者，一律允许生育两个孩子。这一条大部分已经做到了。二是现在要实施的“一独生二”。三是“限三生二”。除了人数较少的少数民族地区之外，其他地区在有效控制三孩及以上多孩生育的条件下，可以普遍生育两个孩子。
“我们确实应该认识到，鼓励生育比控制生育更难。”陆杰华表示，中国人口多、地域广、生育率地区差异大，要实现人口长期均衡发展并非易事，但我们有信心解决好这个问题。