规范政府收支行为等被建议写入立法目的

　　4月21日下午，《预算法修正案(草案)》(以下简称草案三审稿)提请十二届全国人大常委会第八次会议进行三审。全国人大法律委员会副主任委员李飞在作草案三审稿修改情况的汇报时表示，2012年6月底，十一届全国人大常委会二次审议草案后，草案二次审议稿公开征求社会公众意见，19115位公众发表意见，提出具体修改意见34682条。

　　十八大报告提出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督；十八届三中全会决定中提出，要实施全面规范、公开透明的预算制度，要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制等。草案三审稿根据这些精神，在立法目的、全口径预算、预算公开、加强预算审查和监督等方面作出修改。

　　 建立完整、规范、透明的预算制度写入立法宗旨

　　草案二审稿维持了现行预算法第一条的表述，以“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”为立法宗旨。

　　现行预算法1994年通过，那时中国经济体制正由计划向市场转轨，分税制财政体制改革刚展开，预算法的立法宗旨更强调预算的工具性职能。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示，经过近20年发展，预算法修订应适应市场经济体制下公共财政的要求，告别国家财政的概念，预算法的宗旨要规范政府收支行为，实现资金的合理合法配置。预算法要成为管理政府的工具，而不是政府管理的工具。

　　草案二审稿征求意见期间，有的意见提出，预算法应当体现公共财政和公共预算的特点，强化其规范政府收支行为以及建立完整、规范、透明的预算制度的立法宗旨，全国人大法律委员会经过研究，建议根据十八届三中全会精神，将“规范政府收支行为”、“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”写入立法目的。

　　征求意见期间，有的地方提出，预算法作为预算管理的基本法律，除对政府公共预算作出规定外，还应当对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的概念、收支范围、编制主体、编制原则等，作出规定。

　　李飞表示，草案三审稿将二审稿中的“社会保障预算”修改为“社会保险基金预算”，同时，增加规定了四本预算的定义，并补充明确了政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算的编制原则，这样就确立了四本预算的全口径预算体系。

　　 预算公开应该完整及时

　　政府掌管国家的钱袋子，这些钱如何来，怎么花，需要向纳税人交代清楚。现行预算法没有对预算公开作出规定。随着公众权利意识的觉醒和提升，对政府怎么花钱、“三公经费”等问题越来越关注。

　　近年来，各级政府部门预算、决算公开逐步推进，上周五，90多个中央部门公开了汇总的部门预算表格。

　　财税学界较为一致的观点是，只有完整公开预算、且按功能分类和经济分类公开细化的预算，公众才有可能实现对政府预算的有效监督。

　　草案二审稿中规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常委会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。

　　学者认为这点值得肯定，希望公开不要流于形式，关键在于公开到什么程度，能否让大家看明白。应按公共预算支出的经济分类公开预算。

　　在草案二审后的征求意见和讨论中，一些地方和政府部门也表示，预算公开缺乏可操作性，建议对预算公开的原则、内容、细化程度、时限、方式等做出明确规定，以提升预算公开的效果。各级政府应当指定专门部门负责统一公开本级政府各部门“三公经费”的预算、决算情况。

　　还有地方政府提出，为避免一些部门以涉及国家秘密为由回避预算公开，建议明确“国家秘密”的内涵、外延和认定依据。

　　草案三审稿充实、完善了预算公开的内容：增加预算执行情况报告及报表公开的规定；增加各部门在公开预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明的规定；增加各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开的规定。

　　此外，明确了公开时间，政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，部门预算、决算及报表，应当在批准或者批复后20日内公开。

　　 加强预算审查和监督

　　草案二审稿提出，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化，本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。

　　全国政协委员蒋洪一直关注预算法的修改。在他看来，这一点提得很好，建议将“细化”的法律要求进一步明确，要明确怎样才是“细化”，因为细化的程序关系到人大对预算审批的权力。

　　草案二审稿在全国人大常委会审议和征求意见期间，有的意见建议在这一规定基础上进一步细化，以便清楚反映预算资金流向，让人大代表和社会公众更容易看懂。

　　据介绍，公共财政中，政府支出有两种分类方式，功能分类主要是按照政府活动的目的划分，例如教育、医疗卫生、公共安全等。经济分类是根据支出的实际用途划分，人员工资、奖金、差旅、接待、会务、汽车购置等行为都在支出经济分类中。

　　草案三审稿增加规定，要求报人大审批的预算草案应当细化，一般公共预算支出按照其保障功能分类(类、款、项三级)，应当编列到项；按其经济性质分类(类、款两级)，基本支出应当编列到款。

　　本报北京4月21日电

(原标题：规范政府收支行为等写入立法目的)